UY Press - Agencia uruguaya de noticias

18.11.2013

El Poder Ejecutivo, luego de la Ley de Modificaciones Tributarias votada en 2012, que preveía la baja de dos puntos del IVA (Impuesto al Valor Agregado) a través de transacciones electrónicas, y en cumplimiento de lo dispuesto en ella, llevó adelante todo un proceso de adecuación de la infraestructura tecnológica y normativa.

Cuando se consideró que se habían logrado las bases mínimas necesarias (aumento de las terminales de venta y bajas de las comisiones de las tarjetas de débito), se comenzó con la elaboración de un proyecto de Ley para la Inclusión Financiera, con bases intensamente discutidas con los actores involucrados y con el objetivo fundamental de realizar una reforma muy importante en el sistema de medios de pago, democratizar el sistema financiero con la inclusión de nuevos actores de ambos lados de las transacciones, aumentar la formalización de la economía y el trabajo,  brindar más oportunidades y calidad de vida a la gran mayoría de ciudadanos, disminuir el uso del efectivo y permitir una rebaja importante y segura en el IVA.

El proyecto de Inclusión Financiera es un instrumento imprescindible  para una  política de inclusión complementaria de las otras políticas de inclusión, que en conjunto contribuyen al desarrollo económico y social y, en particular, constituyen un importante aporte para mejorar las condiciones de vida de la población y potenciar la actividad de las micro, pequeñas y medianas empresas.

Si la población de menores ingresos, así como también las micro, pequeñas y medianas empresas, son excluidas del acceso a servicios financieros, o acceden a ellos en malas condiciones, no sólo se agravan las diferencias sociales y económicas, sino que sus oportunidades de alcanzar mejoras en sus niveles de vida y de producción, se ven reducidas al tener que recurrir a agentes financieros menos fiables y a instrumentos menos eficientes y más costosos.

Ello obedece a que el sistema financiero, que involucra mucho más que a los bancos, constituye uno de los pilares fundamentales por donde se canalizan los recursos financieros generados por la sociedad. Por ese motivo, uno de los objetivos centrales de las políticas públicas es contribuir a lograr un sistema financiero más desarrollado, más eficiente, más profundo, más transparente, más competitivo y más inclusivo, para así potenciar su contribución al logro de un mayor desarrollo económico y social, sobre bases de equidad e inclusión.

Una mayor inclusión financiera beneficia a la Sociedad en su conjunto, y en especial en la calidad de vida de las familias de bajos ingresos ya que su inclusión contribuye a combatir la pobreza al permitir que éstos sectores incrementen sus posibilidades y reduzcan su vulnerabilidad, en tanto de esta forma es posible suavizar los ciclos en el consumo, evitando que las familias entren y queden atrapadas en lo que se conoce como la "trampa de la pobreza".

Para ello es necesarios el incremento en el uso de medios de pago electrónicos, lo que constituye una tendencia inexorable en todos los sistemas de pago, siendo un proceso que en nuestro país viene rezagado respecto a lo observado en otras partes del mundo, no sólo en los países desarrollados, sino también en países de desarrollo comparable al de Uruguay. Estos medios aseguran la mayor inclusión de personas y empresas y de esta forma también la formalización de la economía con combate a la  evasión y competencia desleal, al mismo tiempo que contribuye a la lucha contra el Lavado de Activos y a la Seguridad Pública, al disminuir el efectivo circulante entre consumidores y proveedores.

Objetivos del Proyecto:

1.       Universalización de derechos y el avance en materia de democratización del sistema financiero, incluyendo a amplios sectores de la población y empresas que hoy se encuentran excluidas del  mismo, o que acceden en pésimas condiciones, en particular las familias de menores ingresos y las micro y pequeñas empresas.

2.       Fomentar la competencia en el sector financiero permitiendo la incorporación de nuevos actores (no bancarios) que ofrezcan servicios de pago y superando algunas prácticas que no permiten un funcionamiento competitivo pleno.

3.       Promover un funcionamiento más eficiente del sistema de pagos de la economía fomentando el uso de los medios de pago electrónicos en sustitución del efectivo, contribuyendo a mejorar las condiciones de seguridad de la población y los comercios, a formalizar la economía y a fortalecer los controles de lavado de dinero.

4.       Estimular la conducta de ahorro de la población, comenzando con un Programa de Ahorro Joven para acceso a múltiples soluciones de vivienda, que pueden ir desde la compra de un inmueble hasta la firma de un contrato formal de alquiler, o el acceso a alguno de los planes del Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) o de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV).

5.       Ampliar y vehiculizar en forma segura la comprometida rebaja del Impuesto al Valor Agregado (IVA) de forma que llegue efectivamente a los consumidores, transparentando su aplicación y evitando que su efecto pudiera diluirse a lo largo de la cadena de comercialización, implementando la rebaja a través de la utilización de medios de pago electrónicos. El Gobierno se había comprometido a la rebaja de 2 puntos de la tasa básica del IVA (de 22 a 20%), pero ahora por ley se establece que también se bajará la tasa mínima (salud, alimentos, etc.) del 10 al 8%. También se prevé la facultad de bajar puntos adicionales en los primeros años de vigencia.

Hay que tener en cuenta que esto no surge de la nada y que desde el año 2012 en la ley 18.910 ya se preveía este mecanismo y para ello se instrumentaron medidas de facilidades para una mayor generalización o universalización de  los puntos de venta que permiten la utilización de los medios de pago electrónicos (POS), promoviendo y subsidiando su incorporación a pequeños comercios, negociando y obteniendo una sensible baja en los aranceles máximos de los emisores de tarjetas de débito (y también de crédito aunque en menor medida),  lo que benefició fundamentalmente a las pequeñas empresas quienes eran las que más altos aranceles pagaban. También se instrumentaron por parte del Banco Central del Uruguay (BCU) mecanismos de educación financiera para brindar a la población desde temprana edad los conceptos, beneficios y riesgos de uso de los servicios financieros.

Esta inclusión financiera no promueve el consumismo ni el aumento del endeudamiento, sino por el contrario contiene normas que promueven la responsabilidad familiar, tales como priorizar las tarjetas de débito frente a las de crédito, aumentar el porcentaje no descontable del sueldo, subsidiar el ahorro juvenil, etc.

Estas medidas no son para "beneficiar a los bancos ni perjudicar a las cooperativas" como se ha dicho,  por el contrario el proyecto prevé disposiciones que afectan el margen de ganancia de los Bancos como la provisión de servicios gratuitos, la facultad de reglamentar las transferencias interbancarias, la competencia que genera la creación de emisores de dinero electrónico no bancario, etc. Asimismo, se regula el funcionamiento de los débitos automáticos y se dispone la interoperabilidad de las redes, beneficiando a los pequeños emisores no bancarios.

Por otra parte, las cooperativas tienen una gran oportunidad y desafío de aumentar sus actividades y servicios a afiliados actuales y potenciales. Las cooperativas (y ANDA) podrán ofrecer el pago de nómina a sus afiliados y así retener y aumentar el número de afiliados y servicios. Si no retienen a sus afiliados estos podrán optar por una red de pagos o bancos, pero si eligen una red de pagos el crédito de nómina sólo lo podrán hacer a través de una cooperativa (o ANDA). Dado el perfil de los socios de las cooperativas, entendemos que es muy difícil que sus afiliados opten por un banco privado. Por eso es que consideramos que esta medida no pone en absoluto en riesgo a las cooperativas (y a ANDA).

Para concluir, la iniciativa afecta a todos los agentes involucrados, pero creemos que se fundamenta en la corrección de "fallas de mercado" y ganancia de eficiencia. Por supuesto que en el trámite parlamentario (como ya lo hizo el P. Ejecutivo) y como siempre  se escucharan a todas las partes y analizaremos eventuales propuestas de modificaciones que, manteniendo el espíritu y objetivos del proyecto, tiendan a mejorarlo y a minimizar riesgos. 

Principales contenidos del Proyecto:

1. Instituciones Emisoras de Dinero Electrónico. Se crea esta nueva figura que habilita que agentes no bancarios, regulados y supervisados por el BCU, puedan ofrecer servicios financieros de pagos, incluido instrumentos de cobro de sueldos, jubilaciones y beneficios sociales, a través de la emisión de tarjetas prepagas o billeteras electrónicas. Tendrán un rol relevante en el desarrollo y la expansión de los medios de pago electrónicos en nuestro país, así como en la generación de mayor competencia en el sistema financiero en general. Se permite preservar la capilaridad y extensión de la red de puntos de atención a los usuarios a lo largo del territorio nacional, imprescindibles para avanzar en el proceso de inclusión financiera, al posibilitar la participación de las redes de pago, incluido El Correo público (para aprovechar la cantidad de locales), las cooperativas, y otras instituciones con habilitación legal para realizar descuentos en sueldos (ANDA), entre otros actores.
2. Pago de sueldos, jubilaciones y otros beneficios sociales en cuentas bancarias o instrumentos de dinero electrónico. Se garantiza que trabajadores, pasivos y quienes reciban beneficios sociales dispongan, de forma gratuita, de un medio de pago electrónico que les permita acceder a la rebaja del IVA. Además se establece la obligación de proveer un conjunto de servicios gratis (consultas, retiros, transferencias, débitos). Actualmente son las empresas pagadoras quienes determinan la forma e intermediario de pago, pero con esta Ley serán los trabajadores, pasivos y beneficiarios quienes tengan el derecho individual, o si acuerdan colectivamente (gremios, asociaciones, cooperativas), de elegir la institución en la cual quieren cobrar. Esta es una forma de promover un mayor nivel de competencia, que redunde en más y mejores servicios para los usuarios, por encima de los mínimos gratuitos que establece la ley, en mejores condiciones de acceso. Se prohíbe la discriminación, debiendo ofrecer los mismos servicios básicos a todos los beneficiarios, en igualdad de condiciones.
3.  Crédito de nómina. Se crea éste nuevo instrumento con el objetivo de facilitar y mejorar las condiciones en que trabajadores y pasivos acceden al financiamiento, y que podrá ser ofrecido por todas las instituciones "pagadoras de nómina" a las personas que los eligieron para cobrar sus haberes, tanto institución de intermediación financiera como emisores de dinero electrónico, en este último caso sólo a través de acuerdos con una cooperativa o ANDA. Se establecen topes de cuota de pago del crédito (no podrá exceder el 20% de los ingresos nominales), para promover un uso responsable del financiamiento y topes de intereses muy inferiores a los actuales.
4. Aumento del monto no descontable (intangible) del salario. Se prevé aumentar gradualmente el porcentaje mínimo del sueldo que todo trabajador debe cobrar, del 30% actual a 40% en 2015 y a 50% en 2016. Se trata de proteger al trabajador, para que no comprometa su salario en forma significativa, con retenciones directas sobre la nómina. Al final del proceso, se asegura que el trabajador cobre al menos la mitad de su sueldo nominal, deducido aportes e impuestos. Esto no incluye los descuentos a través de débitos directos en la cuenta o instrumento de dinero electrónico.
5. Separación de venta de productos y servicios financieros y no financieros. Con el objetivo de mejorar la transparencia del sistema y proteger los derechos de los usuarios de los servicios financieros, se prohíbe la venta cruzada de productos financieros y no financieros, de forma de transparentar la tasa de interés de la operación de crédito.
6. Otros pagos regulados. Se promueven un conjunto de acciones que apuntan a lograr un funcionamiento más eficiente del sistema de pago electrónico en sustitución del efectivo, con el propósito de generar volumen de transacciones electrónicas, promover un mayor nivel de formalización de la economía, limitar la posibilidad de lavado de activos y mejorar las condiciones de seguridad de la población y los comercios. También se establecen disposiciones específicas para determinar el tipo de transacciones, como ser arrendamientos de inmuebles, compra venta de bienes inmuebles y vehículos motorizados, honorarios profesionales, pagos a proveedores del Estado y pagos de tributos nacionales. Adicionalmente, se establecen restricciones al uso de efectivo para pagos de operaciones superiores a 40 mil Unidades Indexadas (UI)  y al uso de cheques comunes para pagos de operaciones superiores a UI 160 mil.
7. Plan de ahorro joven para vivienda. Tiene por objeto fomentar el ahorro de los trabajadores formales de menos de 29 años, con un subsidio en dinero de hasta el 30% del monto ahorrado. El subsidio dependerá de la conducta de ahorro y se hará efectivo cuando el joven acceda a una solución de vivienda, que podrá ser la compra de inmuebles, la firma de un contrato formal de alquiler, o el acceso a alguno de los programas del MVOTMA o la ANV. El Programa permitirá una inscripción máxima de 50 mil beneficiarios y se estima que tendría un costo de U$S 10 millones anuales durante 3 años (2016-2018).
8. Rebaja del IVA. Se establece la reducción de dos puntos de IVA para las compras con tarjetas de débito u otros instrumentos similares a partir del tercer mes de aprobada la Ley. Se faculta a disponer una reducción adicional de dos puntos del IVA el primer año y un punto el segundo, para las compras de hasta cuatro mil UI que se realicen con esos instrumentos. También se faculta a disponer una reducción de dos puntos de IVA el primer año y un punto el segundo para las compras de hasta cuatro mil UI que se realicen con tarjetas de crédito
9.  Medidas de apoyo e inclusión de las Mpymes. Se prevé que las empresas de reducida dimensión económica tengan derecho a la apertura de una cuenta bancaria sin costo, con un conjunto de servicios financieros básicos gratuitos. Se faculta a disponer una reducción de dos puntos de IVA para las compras a proveedores que realicen las empresas de reducida dimensión económica con tarjetas de débito u otros instrumentos similares. Esta medida procura eliminar un costo para estas empresas, que no pueden deducir el impuesto y contribuir a reducir los niveles de evasión de la economía, a través de una mayor formalización de los proveedores. Se prevé la exoneración del IVA a los intereses de los préstamos otorgados a empresas de reducida dimensión económica por cualquier institución financiera, extendiendo el régimen que actualmente tienen los bancos al resto de las instituciones, en particular a aquellas que se especializan en el otorgamiento de créditos a las microempresas.
10. Otras disposiciones:

• Interoperabilidad y transferencias: se limitan algunas prácticas oligopólicas, generando las condiciones que permitan asegurar la interoperabilidad de las redes de cajeros automáticos y un adecuado funcionamiento de las trasferencias interbancarias, junto a la interoperabilidad de las redes del POS, logrando así la apertura de los sistemas de pagos para todos los operadores del sistema.
• Posibilidad de aceptar sólo tarjetas de débito: no se permite que los emisores de tarjetas condicionen a los comercios para que puedan aceptar tarjetas de débito, deban trabajar al mismo tiempo con tarjetas de crédito, y viceversa.
• Pagos en efectivo y con tarjeta de débito: se equipara el pago con efectivo al pago con tarjeta de débito, planteando que el primero no podrá tener un tratamiento más favorable que el segundo, por tratarse de sustitutos casi perfectos.
• Débitos automáticos: se regula el funcionamiento de los débitos en cuentas de instituciones de intermediación financiera o en instrumentos de dinero electrónico, con el objetivo de darle a los usuarios mayores garantías, en el sentido de que éstos puedan dar de baja a los débitos en cualquier momento previo al vencimiento, así como precisar en general el marco de funcionamiento de este medio de pago.
• Información positiva en burós de crédito: se establece la obligación de que los burós de crédito (clearing de informes) deban proporcionar información positiva, además de brindar información negativa como hasta el momento. Esta medida contribuirá a mitigar los problemas de información asimétrica que caracterizan el funcionamiento de los mercados financiero y permitirá que personas sin garantías reales, pero con un buen historial crediticio, puedan acceder en mejores condiciones al financiamiento, al tiempo que aporta información para evitar situaciones de sobreendeudamiento.

Conclusiones:

Para que el desarrollo y la profundización del sistema financiero redunden en beneficios efectivos para las grandes mayorías nacionales, es imprescindible avanzar en el camino hacia una inclusión financiera plena, incorporando a amplios sectores de la población y las empresas que hoy se encuentran excluidas de los servicios financieros básicos. La inclusión financiera plena implica que todas las personas y empresas puedan tener acceso a una amplia gama de servicios financieros de calidad, proporcionados a precios accesibles y de manera conveniente para los clientes, adecuados a sus necesidades.

De esta forma, la inclusión financiera, en el sentido más amplio de su definición, es una condición por la cual todas las personas y empresas tienen acceso y usan un conjunto de servicios financieros que incluyen, entre otros, los servicios de ahorro, de crédito y de pago.