UY Press - Agencia uruguaya de noticias

16.03.2013

“Postergación de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de la Administración Central”.

Según el autor, en el proyecto de ley de Estatuto del Funcionario Público del Poder Ejecutivo -que regula las relaciones de trabajo entre el Estado y sus empleados- hay errores, omisiones e indefiniciones en los que se manifiesta la idea de que los funcionarios públicos son los responsables de la mala gestión del Estado, al tiempo que no se asume que el problema central está en la gestión y que esta es responsabilidad indelegable de los jerarcas, empezando por el Presidente de la República, Ministros y Directores de Unidades Ejecutoras.

En la exposición de motivos del proyecto de ley de Estatuto del Funcionario Público, el Poder Ejecutivo (PE) establece los objetivos estratégicos de su política de "fortalecimiento institucional", que sustituye al "proceso de transformación democrática del Estado" iniciado por el gobierno de Tabaré Vázquez.

I - Antecedentes

Esta nueva propuesta de reforma del Estado:

• Se centra en la gestión humana dejando de lado otros componentes del proceso de Transformación Democrática del Estado, tales como los cambios institucionales, la modernización de la gestión y la gestión basada en resultados.

• No incluye dentro de sus objetivos estratégicos los objetivos básicos incluidos en el programa de gobierno del Frente Amplio y aplicados en el proceso de Transformación Democrática del Estado:

- la construcción de un Estado funcional al proceso de desarrollo económico y social nacional

- la creciente democratización de ese Estado a través de la participación de la sociedad en la planificación, la ejecución y el control de su gestión.

Los objetivos estratégicos del Fortalecimientos Institucional del Estado son:

• Revisión y fortalecimiento del Diseño Institucional (de reestructuras organizativas y de puestos de trabajo).

• Ingreso democrático de los funcionarios al Estado a través del sistema de ventanilla única.

• Simplificación de los vínculos laborales no presupuestales.

• Rediseño de los sistemas de información para que soporten los nuevos sistemas de gestión.

• Nuevas estrategias de gestión humana de la Administración Central.

• Nuevo estatuto y sistema de carrera de los funcionarios públicos de la Administración Central.

Según la información de prensa el borrador de este proyecto fue sometido a la Negociación Colectiva, de la prolongada discusión de ese borrador no resultaron cambios sustanciales de esa propuesta original.

La particularidad de ese proceso de negociación fue la reserva, la opinión pública no conoció el proyecto hasta que el Poder Ejecutivo lo presentó al Parlamento.

II - El contenido del proyecto de Estatuto de los funcionarios públicos del PE

DISPOSICIONES GENERALES. El Estatuto del Funcionario Público regula las relaciones de trabajo entre el Estado y los funcionarios públicos de carrera de los incisos 02 a 15 del Presupuesto Nacional, excepto los diplomáticos, los funcionarios consulares, militares, policías y magistrados del Ministerio Público y Fiscal.

Define como principio la estabilidad en los cargos de carrera siempre que exista eficiencia, eficacia y se cumpla con requerimientos éticos y disciplinarios. La ineficiencia y la ineficacia no están contempladas como causales de destitución por las normas constitucionales. La Constitución de la República establece la inamovilidad de los funcionarios públicos excepto en los casos de ineptitud, omisión o delito; la ley no puede crear otras causales.

SISTEMA DE INGRESO A LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL. El Estatuto repite lo ya establecido en disposiciones vigentes acerca del ingreso y la acumulación de sueldos en la función pública.

El ingreso se procesa a través del Sistema de Reclutamiento y Selección de Personal de la Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC), que realiza llamados públicos para la primera fase de la relación de un trabajador con el Estado: el provisoriato. Terminada esa fase un Tribunal decide si el candidato se incorpora a la plantilla o es desafectado del servicio público.

El Tribunal lo integran un miembro designado por el jerarca de la Unidad Ejecutora, el supervisor directo del aspirante y un representante de la ONSC.

No se contempla la participación de los trabajadores o sus organizaciones sindicales en el mismo. ¿Quién defiende los intereses del trabajador en esa instancia?

Extiende la inestabilidad laboral del provisoriato -durante el cual basta una resolución fundada del jerarca para finalizar la relación laboral del Estado con el trabajador- de 12 a 18 meses.

JORNADA DE TRABAJO. Una de las innovaciones del proyecto es la exigencia de ocho horas diarias de trabajo, con un descanso incluido de 30 minutos, para quienes ingresen a la nueva carrera administrativa, pasando a un régimen de 40 horas semanales.

Esta norma implica que coexistirán en la Administración Central, en los mismos grados y escalafones, funcionarios con diferentes jornadas de trabajo y con diferentes salarios, realizando las mismas tareas y sometidos a las mismas jerarquías. Se genera una desigualdad más, por un lapso prolongado.

¿En qué se fundamenta esa necesidad de más horas de trabajo y el correspondiente aumento en el gasto público si aún no se han realizado los análisis de estructura organizativa y de puestos de trabajo en la Administración Central? Las estructuras objetivo resultantes de dichos análisis establecerán las necesidades de recursos humanos de los organismos y la cantidad de horas de trabajo requeridas por los respectivos procesos de producción.

Además desaparece el sistema de horas extra pagas. Las horas que excedan la jornada diaria de labor sólo podrán ser compensadas con días y horas libres de descanso.

Asimismo los jerarcas podrán determinar el establecimiento de guardias de trabajo en los feriados laborables y no laborables, así como en Semana de Turismo. El trabajo en esas oportunidades genera horas a compensar, a franquear, pero no es retribuido.

Se genera una clara discriminación de los trabajadores públicos respecto a los privados. En la actividad privada cada hora extra y el trabajo en días feriados pagos generan una retribución doble.

El proyecto establece "un nivel de protección en materia de salud y seguridad" para el trabajo nocturno, pero no le fija retribución extraordinaria. En la actividad privada se retribuye la nocturnidad; en la pública no. Otra discriminación.

SISTEMA DE LICENCIAS. Se concederá licencia por enfermedad cuando lo disponga una certificación médica. La innovación es que si la licencia es mayor de 60 días en 12 meses o de 90 en 24 meses, previo informe médico o del Ministerio de Salud Pública (MSP), el jerarca puede resolver que se haga una junta médica para determinar si el funcionario está en condiciones de ejercer su función. Queda en manos del jerarca el llamado a junta médica que puede culminar en la jubilación por enfermedad.

La licencia por estudio se rebaja de 30 a 20 días hábiles. La disminución de los incentivos y facilidades para el estudio conspira contra la profesionalización de la administración pública y se contrapone a la prioridad fijada constantemente por el gobierno: la educación.

El proyecto cita otras causales de licencia especiales ya existentes (maternidad, paternidad, adopción y legitimación adoptiva, donación de sangre, órganos o tejidos, realización de exámenes genito mamarios y prostáticos, duelo, matrimonio o unión libre reconocida judicialmente, jubilación, integración de comisiones receptoras de votos sin goce de sueldo, sindical).

CAMBIOS EN EL SISTEMA DE REMUNERACIONES. Pueden anotarse los siguientes:

• En materia de composición del salario

El salario incluirá la retribución del cargo, más la retribución de la ocupación o en su caso función de conducción, más un componente variable y coyuntural referido al valor estratégico de la tarea, a la escasez o a la dedicación exclusiva.

Si la retribución actual excede de esa suma, la diferencia se reabsorberá en futuros ascensos y regularizaciones.

La retribución podrá estar integrada además por los incentivos o complementos transitorios y variables que disponga la administración como premio al desempeño o por condiciones especiales de trabajo. Esta retribución variable se fijará para períodos no superiores al año.

El proyecto no establece ningún criterio para el cálculo de cada uno de los componentes del salario; tampoco aclara qué se considera estratégico, ni cómo se define la escasez.

La posibilidad de asignar a un mismo cargo diferentes ocupaciones implica que para distintas personas con cargos similares el salario sea distinto. Si además se agrega un componente variable vinculado al valor estratégico de la tarea, o a la escasez de especialistas, se generará nuevamente una dispersión salarial en los mismos organismos para el desarrollo de las mismas tareas, que reproducirá la caótica situación actual. Este problema no se soluciona creando una comisión que unifique criterios, que por definición son diferentes.

Si todos esos aspectos quedan a definir con la reglamentación o, peor aun, librados a la interpretación de cada jerarca, nos alejaremos cada vez más del principio de que a igual tarea igual remuneración. Aquellos argumentos que el Presidente de la República utilizaba al inicio de este gobierno para fundamentar la necesidad de una reforma del Estado mediante la eliminación de privilegios y desigualdades, han sido olvidados.

• Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional

Se crea una Comisión de Análisis Retributivo y Ocupacional para estudiar y actualizar el sistema ocupacional y retributivo de la Administración Central. La preside un representante de la ONSC y la integran además representantes del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Esta comisión informará de sus estudios al Poder Ejecutivo, que determinará las retribuciones.

Las comisiones integradas por representantes de organismos requieren de una infraestructura. Es de suponer que la proporcionará la Oficina Nacional del Servicio Civil. De lo contrario, una vez más, estaríamos aumentando el gasto público.

¿Es que el gobierno no confía en los organismos especializados que posee para aplicar la política de recursos humanos? ¿Con qué criterios trabajará esa comisión? ¿Promoverá la siempre postergada realización de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de los organismos, que permitan definir los puestos de trabajo por sus tareas y así valorarlos en comparación a salarios adjudicados a puestos similares?

Las retribuciones de los funcionarios son materia de negociación colectiva. Previo a la determinación de remuneraciones, las partes están obligadas a negociar de acuerdo a la ley de negociación colectiva del Sector Público.

• Remuneración según tipo y nivel de responsabilidad para cargos presupuestales y ocupacionales y funciones de la Administración Superior

Se definen escalafones, subescalafones y niveles de responsabilidad partiendo de las capacidades de quienes los ocupen y no de las reales necesidades de los organismos.

Nada se dice sobre qué cantidad y calidad de recursos humanos precisa el Estado para lograr sus objetivos, sea en el marco de políticas de Estado acordadas para el largo plazo o en el más restringido del programa para un período de gobierno.

En el proyecto se incluyen innecesariamente normas ya existentes respecto a descuentos y retenciones, aguinaldo, prima por antigüedad, hogar constituido, asignación familiar, prima por matrimonio o concubinato reconocido judicialmente, prima por nacimiento, adopción o legitimación adoptiva, fondo nacional de salud, jubilación y libertad sindical.

El proyecto restringe el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, actualmente obligatorio para todos los trabajadores, a "los que realicen trabajos manuales en condiciones de riesgo". ¿Qué pasa con un funcionario administrativo o de servicios que sufre un accidente en el desarrollo de sus tareas? Una vez más se discrimina al funcionario público respecto a los privados, que mantienen su derecho al seguro de accidentes de trabajo para todos los trabajadores.

DEBERES Y OBLIGACIONES, PROHIBICIONES E INCOMPATIBILIDADES. El proyecto reitera disposiciones vigentes. En materia de incompatibilidades exige que los funcionarios declaren "si desarrollan o no actividades remuneradas fuera del organismo". El jerarca decidirá si esas actividades están comprendidas en limitaciones legales.

Las atribuciones del jerarca son demasiado amplias y no se establecen controles a sus decisiones que limiten la arbitrariedad. Cada funcionario estará sometido a la subjetividad de quien tome esas decisiones.

LA CARRERA ADMINISTRATIVA. Se definen escalafones, subescalafones, cargos, ocupaciones y retribuciones en forma absolutamente teórica, en función de los rasgos de quienes ocupen los cargos del escalafón: destreza, habilidad manual, formación en normas, procedimientos, técnicas, manejo de equipos de oficina, formación terciaria o tecnológica, etcétera. No se toman en cuenta en esas definiciones los objetivos de los organismos, ni los procesos de producción, ni las necesidades organizativas y de recursos humanos para el desarrollo de las tareas inherentes a la producción de bienes y servicios.

Deberían identificarse primero las tareas que es necesario desarrollar, luego agruparlas en un proceso de división del trabajo y coordinación, y recién entonces definir los cargos por el conjunto de tareas que incluya cada uno. Si no se definen los cargos por las tareas que los componen no hay proceso de selección apropiado y resulta imposible aplicar el principio de a igual tarea igual remuneración.

¿Cómo se selecciona a un trabajador para ocupar un cargo si no se sabe qué tareas tiene que desarrollar el elegido, qué conocimientos precisa para ello, qué aptitudes se requieren, qué experiencia es necesaria?

El proyecto de ley reafirma la intención de, simplemente, cambiar los nombres de escalafones y cargos al plantear que la reglamentación establecerá la correspondencia de cargos entre los definidos por la ley 15809, los definidos por el Sistema Integrado de Retribuciones y Ocupaciones (SIRO) en el período pasado y los del nuevo sistema.

La resistencia a llevar a cabo las necesarias reestructuras de los organismos, único camino para saber qué recursos humanos en cantidad y calidad precisamos y cómo distribuir las tareas entre ellos, es la traba fundamental para procesar la transformación del Estado en materia de recursos humanos. Sin definiciones de estructuras organizativas y de puestos de trabajo no hay carrera administrativa real.

SISTEMA DE ROTACIÓN. El proyecto formaliza un sistema de rotación de ocupaciones -que son grupos de tareas definidos teóricamente- para los cargos y de traslados en el inciso (léase Ministerio) o entre incisos.

El jerarca dispone, "respetando el nivel del cargo y las labores, oficios, trabajos técnicos, administrativos o profesionales de su especialidad", tanto la incorporación de ocupaciones a un cargo como el traslado de un cargo de una unidad ejecutora o de un inciso a otro.

En el caso de los traslados entre incisos es el Poder Ejecutivo, o sea el Presidente de la República actuando con uno o varios ministros o en Consejo de Ministros, el que decide. En estos casos se requiere previo informe de la ONSC.

Tanto el jerarca de la Unidad Ejecutora como los Ministros no deberían tomar decisiones sobre rotación de ocupaciones y traslados de funcionarios dentro del inciso sin previo informe técnico de los organismos especializados en la administración de la gestión humana. De lo contrario se genera otro campo propicio para errores y arbitrariedades que afectarán a los funcionarios del Estado.

FUNCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR. En el proyecto se definen funciones de supervisión, conducción y alta conducción y no cargos para la administración superior. La función de supervisar un Departamento queda a cargo de un Jefe de Departamento; la de conducir una División, a cargo de un Director de División, y la de alta conducción de un Área, a cargo de un Gerente de Área.

Las funciones de Administración Superior se asignan mediante concursos de oposición y méritos, que evalúan: la competencia de los candidatos para el gerenciamiento; sus conocimientos y destrezas técnicas; el proyecto de gestión que presenten, atendiendo a las pautas de políticas y estrategias definidas por la respectiva Unidad Ejecutora. Quienes resulten seleccionados deben atenerse a las metas y acciones dispuestas en el proyecto de gestión y serán evaluados en función de ellas: permanecen en la gestión si cumplen con los objetivos de la Administración. Para que esta propuesta sea aplicable tienen que existir "pautas de políticas y estrategias definidas" en los organismos.

Llama la atención que las personas a quienes se asignen estas funciones deban quedar sometidas por ley al cumplimiento del proyecto de gestión que presenten para concursar y no al logro de las metas incluidas en el plan estratégico del organismo. Se está definiendo un compromiso de gestión del Jefe de Departamento, del Director de División o del Gerente de Área. Constituye un acuerdo del funcionario con su superior jerárquico acerca de los resultados a alcanzar y los recursos puestos a disposición del funcionario para lograrlos.

SUBROGACIÓN. El proyecto reitera la norma vigente: todo funcionario tiene la obligación de subrogar a su superior en ausencia por un plazo máximo de 18 meses, previa comunicación del jerarca de la Unidad Ejecutora al jerarca del inciso.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO. Sobre este tópico se define teóricamente, se establecen principios generales tales como objetividad, transparencia, no discriminación, equidad, ecuanimidad, la más amplia participación de los interesados, y se deja todo el detalle a la reglamentación. El proyecto insiste en conceptos altamente subjetivos de evaluación que han fracasado con total éxito hasta ahora.

El sistema de evaluación del desempeño debe ser objeto de una definición más concreta a nivel legal. Es necesario que la evaluación sea objetiva. Para ello debe vincularse a metas negociadas con los trabajadores, extendiendo el régimen de compromisos de gestión a todos los trabajadores de cada organismo.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA. La potestad disciplinaria es irrenunciable. Ante cualquier irregularidad o ilícito que se detecte en el servicio o que lo afecte, debe instruirse un procedimiento disciplinario y si hay falta y responsable, debe haber sanción. Se establecen principios generales de todo proceso: legalidad, proporcionalidad, culpabilidad, presunción de inocencia, debido proceso, non bis in idem, finalismo. Las sanciones son: la amonestación, la observación, la suspensión hasta por 6 meses, hasta 3 meses sin goce o con medio sueldo, más de 3 meses sin goce de sueldo, y la más grave: la destitución.

Se establece un Procedimiento Disciplinario Abreviado: la amonestación, observación o suspensión hasta 15 días no requieren la instrucción de un sumario. El procedimiento disciplinario abreviado no asegura la garantía del debido proceso

RECURSOS ADMINISTRATIVOS. El proyecto sostiene que pueden interponerse recursos administrativos, derecho ya dispuesto por la Constitución de la República.

DESVINCULACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO. El proyecto del Poder Ejecutivo establece las causales de desvinculación del funcionario público con el Estado:

a) Destitución. Reglamenta las causales constitucionales de destitución de los funcionarios públicos. Define la Ineptitud como carencia de idoneidad. Puede resultar comprobada por calificaciones insatisfactorias en dos períodos consecutivos y por el rechazo de la capacitación cuando es necesaria para alcanzar la idoneidad. ¿Cómo asegurar que el sistema de evaluación del desempeño, que no se define en la ley, será eficaz para medir la idoneidad?

Define la omisión como el incumplimiento muy grave de obligaciones funcionales. Asimila el delito a la condena penal. Cuando ya se haya ejecutoriado una sentencia penal o cuando una persona sea sometida a la Justicia Penal, el Poder Ejecutivo apreciará las circunstancias para solicitar o no la destitución.

b) Renuncia. Puede ser expresa; será operativa cuando sea aceptada. Se configura una renuncia tácita cuando el trabajador falta sin aviso por tres días hábiles seguidos y al ser intimado a reintegrarse no lo hace al siguiente día hábil.

c) Otras causales. Jubilación, edad, fallecimiento, inhabilitación porque lo determine una sentencia penal ejecutoriada, revocación de la designación si hubiere error.

DESAPLICACIONES Y DEROGACIONES. El proyecto define la aplicabilidad de una serie de normas para los funcionarios de los incisos 02 a 15:

1. Desaplica normas relativas a la definición de funcionario público, requisitos de ingreso, designaciones, licencias, aguinaldo, acumulación de sueldos, días inhábiles, nocturnidad, horas extra.

2. Establece que otras disposiciones, referidas a escalafones, clasificación de cargos y subrogaciones continuarán vigentes "hasta que se implante en el inciso respectivo el nuevo sistema de carrera previsto en el presente estatuto".

3. Deroga los sistemas escalafonarios vigentes.

¿Cuándo se considera que queda implantado el sistema de carrera administrativa previsto en el estatuto? No se dice en ningún lado. Entonces, ¿hasta qué momento se aplican las normas que luego dejarán de aplicarse?

III - Conclusiones

• Desde el punto de vista de la Reforma del Estado

Este proyecto de Estatuto del Funcionario implica la postergación indefinida de las reestructuras organizativas y de puestos de trabajo de la Administración Central, muchas veces propuestas a la sociedad, a empresarios y trabajadores, incluyendo la participación de los trabajadores organizados en su diseño y muchas veces abortadas antes de empezar.

- Desde el punto de vista de los derechos de los trabajadores

1. Aumenta la jornada de trabajo para los que ingresen a la nueva carrera administrativa, hecho que se producirá con diferentes velocidades en los distintos incisos. Generará, para puestos de trabajo similares, diferentes jornadas de trabajo y distintos salarios.

2. Viola el principio de la inamovilidad consagrado en la Constitución de la República al establecer como principio que la estabilidad en la carrera depende de la eficacia y la eficiencia.

3. No contempla la participación de trabajadores en los Tribunales de Evaluación de los Provisoriatos, restando transparencia y garantía a los trabajadores evaluados.

4. La composición del salario proyectada imposibilita la aplicación del principio a igual tarea igual remuneración.

5. La determinación de las remuneraciones es objeto de negociación colectiva, extremo que el proyecto ignora, creando una comisión especial a tales efectos sin participación de los trabajadores ni sus organizaciones sindicales representativas en la misma.

6. Restringe el seguro de accidentes de trabajo a quienes realicen tareas manuales en condiciones de riesgo.

7. Los Jerarcas de las Unidades Ejecutoras pueden resolver la rotación de las ocupaciones en los cargos de su organismo y los Ministros el traslado de funcionarios de una Unidad Ejecutora a otra dentro del Inciso por su sola voluntad, sin intervención de ninguna otra instancia que avale técnicamente la decisión.

8. El procedimiento disciplinario abreviado no da las garantías del debido proceso al funcionario afectado.

9. No se puede determinar la ineptitud sin un sistema objetivo de evaluación del desempeño.

- Desde el punto de vista de la carrera administrativa

Se definen escalafones, subescalafones y niveles a partir de las capacidades teóricas de quienes los vayan a ocupar y no de acuerdo a una división del trabajo que permita cumplir con los procesos de producción necesarios para el logro de los objetivos de cada organismo.

- Desde el punto de vista de las incompatibilidades

Deja al arbitrio del jerarca respectivo la determinación de qué tareas que pueda desarrollar el funcionario fuera del organismo resultan incompatibles con su cargo público.

• Desde el punto de vista de la aplicación de las normas proyectadas

Esta propuesta repite las normas vigentes referidas a relaciones entre el Estado y sus trabajadores, para lo cual debió adoptar la forma de un texto ordenado y no de una nueva ley.

Destina varios artículos a enunciar principios, o referir conceptos a normas específicas que no identifica, lo cual es un problema para la aplicación futura.

Desaplica normas que a su vez derogaban otras, generando inseguridad jurídica.

Mantiene la aplicación de normas vigentes hasta que se implante el nuevo sistema de carrera administrativa en el inciso respectivo, estableciendo de esa manera una condición imprecisa, y diferente para cada caso para la "desaplicación" de las normas vigentes.

Esta propuesta del Poder Ejecutivo manifiesta una vez más la idea reaccionaria de que los funcionarios públicos son los responsables de la mala gestión del Estado, no se asume que el problema central está en la gestión y es responsabilidad indelegable de los jerarcas, empezando por el Presidente de la República, Ministros y Directores de Unidades Ejecutoras de la Presidencia de la República y de los Ministerios.