UY Press - Agencia uruguaya de noticias

23.05.2022

MONTEVIDEO (Uypress) - Habiendo completado casi la mitad del mandato, y teniendo en cuenta el grave impacto que tuvo la pandemia del Covid-19 en todas las esferas de la sociedad, ¿qué consideraciones pueden realizarse sobre los resultados en materia económica del actual gobierno? En primer lugar, con una óptica de corto plazo.

Sin lugar a duda, la pandemia fue un acontecimiento singular, que a lo largo de un siglo sólo se registra en un puñado de ocasiones. Y tuvo un efecto extraordinario sobre Uruguay. En la actual coyuntura, la situación parece haberse revertido. La economía ha logrado recuperar los niveles de actividad y de desempleo previos a la emergencia sanitaria, pero las secuelas que ha dejado en términos sociales son importantes. Hoy Uruguay tiene mayores niveles de pobreza, más precarización del empleo, mayor desigualdad, etc.

Teniendo claro que el impacto más importante de la pandemia se expresa en términos de pérdida de vidas, y de personas que han quedado con secuelas duraderas, desde la perspectiva de la economía se pueden realizar algunas consideraciones. Durante la emergencia sanitaria, en 2020, la actividad económica en Uruguay cayó menos que en otros países de la región, pero el proceso de recuperación post-pandemia ha sido relativamente lento y recién en el correr de este año el PIB de la economía uruguaya alcanzará los niveles pre-pandemia.

Esto llama la atención, sobre todo si se tiene en cuenta que Uruguay ha tenido un "doble viento de cola": están todavía en marcha las obras asociadas al proyecto de UPM2, con todo el impacto que ello significó sobre la actividad económica, y se mantienen los excelentes precios internacionales para los principales productos exportados. El aporte del proyecto se UPM2 se manifiesta, entre otros aspectos, en que el sector de la construcción no tuvo caída alguna a lo largo de los dos últimos años. Los beneficios derivados de los altos precios de los bienes exportados han implicado un notable aprovechamiento por parte de la producción agropecuaria. No debe perderse de vista que, a diferencia de otros países, como es el caso de Argentina que aplica retenciones, en Uruguay no existen trabas comerciales, ni desincentivos para la exportación.

¿Cómo ha repercutido el proceso de recuperación sobre el mercado de trabajo?

En el plano de los indicadores laborales, ya se han alcanzado los niveles de desempleo previos a la pandemia. Sin embargo, un análisis en profundidad de las cifras aporta algunos datos importantes para entender lo que está ocurriendo en el mundo del trabajo. En Uruguay hay  casi un punto porcentual de la población que se retiró de la actividad laboral, o sea que no están ocupadas, ni buscan trabajo. Este es un fenómeno que se observa en varios países, pero es posible que en el nuestro tenga características particulares. La pandemia puede haber generado nuevos arreglos familiares, sobre todo en lo que refiere a las personas encargadas del cuidado de los niños, de los ancianos, etc. Es indudable que este tipo de realidades, que merecen un análisis más riguroso, han influido en un menor desempleo.

Por otra parte, existen factores puntuales, ciertamente transitorios, que han contribuido a generar puestos de trabajo, inclusive formales, pero que tienen plazo de expiración. Este es el caso de las obras de construcción de las obras de UPM2, los proyectos público-privados de infraestructuras viales y ferroviarios y los Jornales Solidarios.

¿Qué evaluación le merece el programa de Jornales Solidarios?

MI evaluación es positiva, aunque habría que analizar su focalización y, sobre todo, determinar en qué medida fue competitivo de otras demandas de trabajo. Ciertamente, el programa ha contribuido a que un número importante de personas (considerando inclusive la rotación por renuncias) ingresen por primera vez al mercado de trabajo, o que reingresen luego de la pandemia, con un empleo formal, con los debidos aportes a la seguridad social, posibilitando las coberturas del FONASA y otros beneficios sociales, etc.

La implementación del programa Jornales Solidarios implicó la generación de 10.000 puestos de trabajo formal, lo que por sí solo (sin contar los efectos indirectos) representan más de medio punto en la tasa de desempleo. Si bien, originalmente, el programa correspondía a 6 horas de trabajo diarias, lo que podría entenderse como un empleo de tiempo completo, desde comienzos del presente año la jornada de trabajo se redujo a 3 horas diarias.

Lo que quiero decir es que más allá de todos los efectos positivos que ha tenido este programa, por el hecho de ser transitorio nos tiene que alertar que los "buenos" números que muestra el mercado de trabajo deben de relativizarse. Las debilidades y las urgencias continúan.

En este contexto laboral, ¿qué ha pasado con la pobreza y que está haciendo el gobierno para atender las situaciones sociales más urgentes?

La pobreza aumentó durante 2020, como era de esperar. En 2021 se observó un crecimiento del Producto Interno Bruto del 4,2% y la pobreza revirtió en parte la suba previa, de 2020. Hay que subrayar, no obstante que, a pesar de que a fines del año pasado el nivel de actividad había recuperado la caída respecto a la situación pre-pandemia, la pobreza sólo disminuyó la mitad de lo que había crecido.

En este punto, hay un aspecto clave de la política llevada adelante por el gobierno, y es el desarrollo de políticas "tímidas" de mitigación de los impactos de la pandemia. El gobierno ha implementado algunas medidas de apoyo a las familias más vulnerables en la forma de refuerzo de los beneficios de los planes existentes y ha adoptado algunas medidas aisladas de transferencias monetarias de menor cuantía. Si bien esta era, probablemente, una respuesta adecuada al inicio de la pandemia, cuando todavía no se tenía una idea clara de la amplitud de los efectos y de los plazos en que el país iba a vivir en emergencia sanitaria, ya sobre finales de 2020 estaba claro que se necesitaban nuevos instrumentos, y no simplemente el refuerzo de aquellos planes pensados para circunstancias "normales". En definitiva, esta "timidez" en los apoyos a las familias más vulnerables llevó, probablemente, a un mayor incremento de la pobreza respecto a lo que podría haber ocurrido si se hubieran adoptado acciones más contundentes.

Si usted me lo permite, quisiera detenerme en la situación de un sector de la sociedad que pocas veces se menciona. Me refiero a las familias que están por encima de la situación de pobreza, y que pertenecen a lo que en forma imprecisa se denomina sectores medios o medios-bajos. Estas personas dependen de ingresos fijos (salarios, jubilaciones, etc.) para vivir, pero cuentan con presupuestos familiares muy ajustados. En este sentido, se ha puesto mucho énfasis en la pérdida que han experimentos los salarios en el período. El salario real disminuyó más del 4% en el primer trimestre de 2022 respecto del primer trimestre de 2020, cuando se inicia la pandemia. Las jubilaciones y pensiones registran una caída similar Sin embargo, estos números sólo cuentan una parte de la historia. Para empezar, los extensos períodos de inactividad durante la pandemia significaron pérdidas de ingreso muy relevantes, mitigadas sólo parcialmente por los esquemas implementados de seguro de paro. Por otra parte, para una porción importante de trabajadores asalariados, en el comercio, servicios y en otros sectores, el salario es sólo una porción de sus ingresos, que incluyen propinas, comisiones sobre ventas, etc. El Índice Medio de Salarios, que calcula el INE, sólo captura una parte de estos componentes. Asimismo, en el caso de los cuentapropistas y de los pequeños empresarios, la pérdida de ingresos durante la pandemia ha generado una situación difícil de remontar.

¿De qué forma se manifiestan los problemas que afectan a estos sectores de la clase media?

Los afectan de múltiples maneras que inciden en su situación actual, y que implican condicionamientos hacia el futuro. Hoy asistimos a un alto nivel de endeudamiento de los hogares uruguayos, que la consultora EXANTE ha estimado en casi 8.000 millones de dólares, de los cuales casi 5.000 corresponden a créditos de consumo sin un fin específico (no han sido otorgados como préstamos hipotecarios o por la compra de un automóvil). Como aclara el informe de la consultora, probablemente la cifra real sea aún más alta. En la nota de En Perspectiva se indica que el crédito actuó como sostén de la demanda interna, amortiguando el efecto de la caída en los salarios reales sobre los niveles de consumo.

Aunque la morosidad no ha registrado subas, y se encuentra todavía por debajo de los niveles pre-pandemia, la situación es preocupante porque la devolución de estos créditos dependerá de la evolución de los niveles de empleo y de los ingresos, y no se tiene un panorama claro todavía. El número recientemente informado de un millón de personas con registros vigentes (negativos) en el Clearing de Informes genera luces amarillas sobre la situación.

La mayor parte de los hogares que están en esta situación, seguramente no están bajo la línea de pobreza, ya que difícilmente podrían haber accedido al crédito original en esa condición. Es posible conjeturar que la mayoría de los hogares en estas condiciones son de ingresos medios y medios - bajos.

En definitiva, y sin perjuicio de que se haya priorizado enfrentar el aumento de la pobreza, entiendo que habría que prestarle mayor atención a la situación de los hogares de ingresos medios, a los de ingresos medios - bajos y especialmente a los que se sitúan inmediatamente arriba de la línea de pobreza. Estos también son grupos vulnerables de la población y pueden ser los que más obstáculos enfrenten en términos del endeudamiento que han contraído durante la emergencia sanitaria y a la salida de ésta, y que hoy encuentran dificultades para hacerse cargo de las cuotas de los créditos, manteniendo al mismo tiempo un nivel decente de consumo.

¿Qué medidas de apoyo se podrían haber adoptado para estos sectores de ingresos medios o medios-bajos?

Quisiera ser cuidadoso en mi respuesta, porque desde afuera del gobierno es fácil proponer soluciones sin asumir los costos de implementarlas. La primera prioridad tiene que ser para los sectores pobres, y la ayuda hacia estos sectores debería haber sido todavía más contundente.

Como una segunda prioridad, entendemos que se debería haber considerado el apoyo para al menos a una parte de los sectores medios. Esto se podría haber instrumentado de muchas formas. Por ejemplo, a través de la renuncia fiscal total o parcial a aportes patronales a la seguridad social, en la medida en que la rebaja se traspasara a las remuneraciones de los empleados, al menos para salarios dentro de cierto rango y por períodos acotados.

Podrían considerarse, también, transferencias como las que distribuyó el gobierno de Estados Unidos a sectores medios-bajos, ciertamente adecuando los montos a nuestras posibilidades (en el caso de los Estados Unidos fueron tres partidas por un total, para muchos hogares, de 3.200 dólares).

Y si consideramos una mirada de más largo plazo, ¿cuál sería el balance?

Retomando lo que expresaba como respuesta a una pregunta anterior, y como ya se ha observado en otros episodios en el pasado como en la crisis de 2002, el pasaje por una situación de pobreza deja cicatrices permanentes en las personas expuestas, que repercuten luego en la educación, en la pérdida de habilidades y hábitos de trabajo, etc.

En definitiva, en términos sociales, y más allá de los efectos sanitarios, los impactos de la pandemia han sido fuertes, aunque todavía es temprano para hacer una evaluación definitiva. Hoy sabemos que se ha perdido un año, quizás dos, en la educación de los sectores más vulnerables. Por efecto de la pandemia tendremos efectos duraderos sobre el mercado de trabajo, con pérdida de puestos de trabajo formales en algunos sectores que ocupaban a población de bajo nivel educativo, etc.

Hoy el daño ya está hecho. Por más que crezca el empleo en Uruguay, y que la pobreza descienda a los valores pre-pandemia, vamos a tener dos cohortes de niños de hogares pobres con problemas agravados de alimentación, de educación, de salud.

¿Podría haberse hecho algo distinto en este respecto?

Yo entiendo que sí. En particular, se debería haber sido más contundente con la ayuda a las familias vulnerables, especialmente en el segundo semestre de 2020, cuando ya se veía la gravedad y la extensión de la pandemia. Se podría haber evitado gran parte del incremento de la pobreza. Se conocen bien los mecanismos a través de los cuales los apoyos pueden implementarse. En esta materia existe una gran experiencia a nivel del MIDES pero, también, en ámbitos académicos como el Instituto de Economía de la UdelaR. Se podría haber diseñado un programa eficiente, con un incremento relativamente menor y transitorio en el gasto.

¿Y qué hubiera pasado con el déficit fiscal y con la calificación de la deuda uruguaya?

En mi opinión, y reconociendo que en esta materia siempre hay que proceder con responsabilidad, éstas deberían haber sido preocupaciones de segundo orden. Todos, o para ser precisos, casi todos los países en el mundo observaron significativos incrementos en los niveles de gasto público por efecto de la pandemia. No vale el argumento de que Uruguay partía de una situación mejor en materia sanitaria y social, y que por ello se necesitaba expandir menos el gasto. De acuerdo a cifras del FMI, los países desarrollados, que seguramente partían de una mejor situación que Uruguay, aumentaron el déficit fiscal en el año 2020 del 3,0% al 10,5% del PIB, respecto a 2019. En el año pasado, aun cuando la economía ya había rebotado en estos países, el déficit se ubicó en el 7,3%. Es decir, no desandaron todavía todo el aumento. En América Latina, el déficit fiscal era del 4% del PIB en 2019 y se duplicó en 2020. El esfuerzo fiscal y las consiguientes repercusiones sobre el endeudamiento público ocurrieron a escala global.

En el caso de Uruguay, el déficit primario del Gobierno Central se incrementó en alrededor de un punto porcentual del PIB en 2020, un incremento absolutamente menor en la comparación internacional. Y ello se procesó, fundamentalmente, por contención de gastos.

Lo que quiero decir es que más allá que la política económica debe cuidar los equilibrios macroeconómicos, y el balance de las cuentas públicas es uno de los más importantes, las circunstancias que atravesamos durante 2020 y 2021 eran tan excepcionales que no podía invocarse la necesidad de ahorro para restringir el gasto. En este tipo de circunstancias la capacidad de endeudamiento de un país tiene que estar a disposición de las necesidades de la gente. Creo que la prioridad tendría que haber pasado por un mayor esfuerzo de ayuda a la población más vulnerable y por la implementación de medidas de mitigación de la pérdida de ingresos de las capas medias más afectadas por la pandemia.

Las empresas calificadoras de deuda no son los mejores jueces de la situación o de las perspectivas económicas de un país. La historia del Siglo XX así lo demuestra. Pero aún con los criterios que estas empresas utilizan, no hubiera cambiado sustancialmente nuestra calificación si la deuda hubiera terminado en dos puntos adicionales del PIB, por ejemplo, especialmente si se tiene en cuenta que el esfuerzo de gasto adicional iba a ser transitorio.

Desde una mirada más general, ¿cuáles son los factores distintivos de la política aplicada por el gobierno en el ámbito de la economía?

Para dar respuesta a esta pregunta, creo que tenemos que pensar en el "estilo de crecimiento" que inspira las acciones de este gobierno, que en nuestra opinión se sintetiza con la referencia al papel de los "malla oro" en el proceso de recuperación de la economía. El gobierno asumió que los sectores empresariales de punta, que en los hechos se corresponden con los sectores agroexportadores, con los incentivos adecuados impulsarían el crecimiento de toda la economía y, por extensión, provocarían mejoras en las condiciones sociales de toda la población.

El razonamiento es, nuevamente, la vieja "teoría del derrame": apostemos a las empresas grandes, exportadoras, dinámicas, que impulsarán la inversión, serán los generadores de empleo, redundando en efectos positivos sobre el resto de la economía y de la sociedad. Los beneficios ocurrirían de forma espontánea, sin intervención especial del Estado, en la medida en que las empresas estarían guiadas por la "mano invisible" que hace que las acciones individuales generen los mejores resultados en términos de bienestar colectivo.

En la aplicación de estas ideas, los incentivos a los "malla oro" estuvieron relacionados con varios planos. El primero es el tributario, que estuvo orientado a la preservación de las ganancias empresariales. El gobierno fue bien claro en su firme voluntad de no aumentar impuestos a estos sectores, aún para aquellos que estaban, y que todavía están, enfrentando condiciones externas muy favorables, y con una  apreciable mejora en sus ganancias. De acuerdo con el Indicador del Excedente o utilidad de la industria exportadora, que calcula el BCU, el sector enfrenta los mejores números desde que se calcula esta estadística, en 2005. En la misma línea, la posición oficial en los Consejos de Salarios, donde se establecieron pautas para la negociación colectiva que implicaban una contención de los reclamos salariales, aún para los trabajadores de los sectores de punta.

Esta negativa rotunda a aumentar los impuestos a empresas o sectores exitosos contrasta con las acciones emprendidas por los gobiernos de muchos países y con la discusión que se viene procesando a nivel internacional: los sectores "gananciosos" en el contexto de la emergencia sanitaria deberían contribuir a solventar el esfuerzo fiscal de la recuperación pos-pandemia. Este tipo de medidas, que están siendo consideradas en Estados Unidos, por ejemplo, y que forman parte de las de las iniciativas que impulsa el FMI, están orientadas a ampliar el aporte de "los más ricos" y gravar las ganancias extraordinarias de las empresas.

Y en este marco, ¿en qué sentido operan las propuestas para concretar acuerdos comerciales con terceros países?

Si, éste es el segundo plano de apoyo. La política oficial está orientada, precisamente, a fortalecer la inserción internacional de estos sectores de punta. En las iniciativas recientes de alianzas comerciales (el TLC con China o el posible acuerdo comercial con Turquía), los principales argumentos del gobierno correspondieron a los aranceles en los países importadores que se evitarían con la suscripción de un acuerdo comercial, y que ya se están pagando.

Es claro que cuanto menores sean los aranceles que deba pagar nuestra producción para ingresar a terceros mercados, mejor será para los sectores exportadores y para el país en general. Pero éste es sólo un aspecto del problema. Los factores involucrados en este tipo de negociaciones distan mucho de ser simples, en la medida en que debe considerarse el conjunto de condiciones que surgirían de un acuerdo comercial. Restringirlos al abatimiento de los aranceles pagados sería adoptar exclusivamente el punto de vista de las empresas que hoy están exportando, y de la cadena asociada. Un eventual acuerdo comercial con China (aunque hoy luzca como improbable) debería analizarse a la luz de los intereses del conjunto de las empresas que operan en el país, incluyendo también las que comercian con los socios regionales que podrían ver comprometido su acceso a estos mercados.

La perspectiva del gobierno debería ser necesariamente más amplia, ya que tiene que velar por el bienestar de la sociedad en su conjunto, y no sólo de aquéllos que se verían beneficiados.

En este escenario debe agregarse el problema de la pérdida de competitividad por la revaluación del peso uruguayo, que no afecta tan significativamente a los "malla oro", en la medida en que los sectores exportadores de commodities están enfrentando muy buenos precios internacionales. Pero sí al resto de las empresas, tanto exportadoras (a la región, por ejemplo), como las que abastecen el mercado interno y compiten con productos importados.

La acción de gobierno tendría que focalizarse en este segundo nivel de empresas, que es el que más necesita del apoyo gubernamental: los "malla plata", o los "malla bronce" (aunque no vale como símil ciclístico). Esto es, empresarios que exportan con mayor incorporación de salarios, o que enfrentan la competencia (legal o no tanto) de productos provenientes de Argentina y Brasil, que se ven perjudicados por la revaluación de la moneda nacional y, eventualmente, por la eventual concreción de acuerdos comerciales por fuera del Mercosur.

Pero la pertinencia de la crítica al argumento del "derrame" implica establecer las razones por las que no ha funcionado en Uruguay. ¿Es posible plantear algunas consideraciones al respecto?

En base a la evidencia internacional, la efectividad del "derrame" depende de la consideración de múltiples circunstancias, especialmente para países pequeños y abiertos como Uruguay. La experiencia indica que es improbable que el "derrame" tenga lugar, o que demore mucho tiempo en ocurrir, si no existe una sólida intervención pública. El estilo de desarrollo que otorga prioridad a los sectores de punta, para tener efectivamente éxito en términos de "derrames" al resto de la sociedad, requiere de acciones concretas de política pública que propicien, a través de herramientas fiscales y de políticas de ingresos adecuadas, que los beneficios del crecimiento económico llegan a todos los sectores de la sociedad.

En la orientación de la política económica aplicada hoy en nuestro país, prevalece el tradicional concepto de la "mano invisible" de Adam Smith: quitemos restricciones, no incrementemos los impuestos (o, si es posible, bajarlos), generemos un ambiente de negocios favorable, y de este modo, las empresas, nacionales y extranjeras, prosperarán, invertirán, generarán empleo, por sí solas. Pero la evidencia indica que es poco probable que ello implique mejoras para los sectores económicos y sociales que no son parte de los "malla oro".

En el terreno de lo empírico, los datos del comercio exterior muestran que estamos asistiendo a un fuerte crecimiento del sector agroexportador, que es bienvenido, por supuesto. Este sector está aprovechando de un muy fuerte "viento de cola" derivado del alza de los precios internacionales y de restricciones de oferta de otros exportadores competidores, pero por el momento no se observan repercusiones positivas sobre múltiples sectores productivos. La información disponible muestra que las actividades ligadas al mercado interno y las exportaciones de bienes y servicios a los países vecinos (turismo, entre otros) no han reaccionado todavía.

Para poder tener una evaluación más precisa, sería necesario considerar una extensión mayor en el tiempo, pero podemos observar al menos un indicador: la evolución de la pobreza por regiones. Pese a esta bonanza en los sectores exportadores, las cifras de pobreza de 2020 y 2021 muestran aumentos respecto de 2019 que han sido mayores para el interior que para Montevideo. Ello es especialmente relevante en los hogares de localidades menores del interior, de menos de 5.000 habitantes, probablemente muy ligadas a actividades agropecuarias. En esas localidades la pobreza aumentó en 2021 casi tres puntos porcentuales de la población respectiva, en relación a 2019, mientras que en Montevideo el incremento se ubicó en menos de un punto porcentual de la población de la capital.

(*) Adrián Fernández Poncet

Licenciado en Economía, egresado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la UdelaR. Docente universitario. Director del Instituto Nacional de Estadística (INE) desde noviembre de 1993 a mayo de 1997. Consultor de organismos internacionales y asesor de empresas en temas macroeconómicos y financieros (fundador del servicio de Asesoramiento de Deloitte y de CPA Ferrere). Oficial en el Directorio del Banco Mundial en Washington, DC, en representación del gobierno de Uruguay desde 2008 a 2018, y Director Ejecutivo, en representación de Argentina, Bolivia, Chile, Perú, Paraguay y Uruguay, desde 2018 a 2020. Autor de numerosos estudios e investigaciones sobre temas económicos y técnicas econométricas aplicadas. Actualmente, se desempeña como Investigador Senior del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE - Uruguay) y como docente de posgrado en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la UdelaR.