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20.12.2021

MONTEVIDEO (Uypress) - Debe ser uno de los temas con más diagnósticos de la realidad nacional y de nuestra economía y la sociedad: la situación de la Seguridad Social en su conjunto. Será este sin duda uno de los principales temas del debate nacional.

El gobierno pretende que se inicie después de referéndum del 27 de marzo. Es un tema complejo y vinculado a la vida actual de la mayoría de los uruguayos, es muy necesario conocerlo lo más a fondo posible, hemos entrevistado al economista y experto en esta temática Gonzalo Zunino (*). Para ir haciendo muela.

Lo que todos tenemos claro es que se vienen cambios.

La seguridad social está en pleno proceso de reforma que implicará cambios relevantes en las condiciones jubilatorias para todos los trabajadores.

P. En 2022 el parlamento uruguayo se abocará a estudiar y votar la reforma del sistema de seguridad social ¿Es necesario y urgente iniciar un proceso de reforma de la seguridad social?

R. La evidencia disponible advierte que, si no se concreta un proceso de reforma de la seguridad social, el envejecimiento poblacional determinará que el gasto del sistema de seguridad social adopte una trayectoria creciente, que podría derivar en un problema serio de sostenibilidad financiera, con las evidentes consecuencias que esto tendría para las finanzas públicas. Las estimaciones disponibles indican una trayectoria incremental del gasto en jubilaciones y pensiones, cuyo financiamiento se tornaría particularmente dificultoso en el transcurso de las próximas décadas. Cabe señalar que el proceso de envejecimiento poblacional no es una característica específica de Uruguay sino que es un fenómeno que está afectando la sostenibilidad financiera de los sistemas de seguridad social a nivel global. 

Aún en los escenarios optimistas en materia de crecimiento económico, el incremento esperado de los ingresos públicos apenas alcanzaría para cubrir la asistencia financiera que requerirá la seguridad social. En este sentido, no reformar los parámetros que definen el funcionamiento del sistema significaría resignarse a utilizar todo el "Espacio Fiscal" que genere el crecimiento económico a mediano y largo plazo para este único propósito.

Cabe precisar, no obstante, que el incremento proyectado del gasto en seguridad social no tendría que ser, a priori, un motivo para justificar la necesidad de la reforma. Todas las sociedades definen diferentes políticas de transferencias de ingresos que, evidentemente, requieren financiamiento. En este marco, transferencias para la población en una etapa de la vida particularmente vulnerable, como es el caso de los adultos mayores, podría formar parte del pacto social establecido. Ahora bien, resignar para este propósito todo el "Espacio Fiscal" que pudiera generarse en el futuro es, sin dudas, problemático en un país que necesita continuar incrementando los recursos públicos para atender a la educación pública y para apoyar los esfuerzos públicos y privados en materia de investigación e innovación. A esto habría que agregar los desafíos en términos de infraestructura y los crecientes esfuerzos públicos para atender el incremento del gasto en salud. Adicionalmente, la dinámica previsible del gasto en jubilaciones y pensiones cuestiona, fuertemente, la justicia distributiva desde una perspectiva intergeneracional, en un país donde la pobreza y las situaciones de privación de consumo se concentran en la infancia y en la adolescencia.

En términos de urgencia, si bien es cierto que este crecimiento tendencial del gasto es un proceso gradual y las mayores presiones recién se harían visibles en la segunda mitad del siglo, también hay que considerar que los efectos de este tipo de reformas comienzan a manifestarse en plazos importantes, generalmente, mayores a una década. Si bien el concepto de urgencia resulta excesivo, era importante no posponer la discusión.

P. ¿Podría resumirnos los principales datos sobre el peso y la importancia de la seguridad social en su conjunto en la economía uruguaya?

R.  Las transferencias realizadas por el Sistema de Seguridad Social representan el rubro más significativo del gasto público social en Uruguay, superando de forma holgada, por ejemplo, al gasto en educación, salud o cualquier otro tipo de transferencia. El gasto público dedicado a jubilaciones y pensiones supera el 11% del PIB, en una economía donde el gasto total del sector público se ubica en el entorno del 30% del PIB.

El elevado monto de las transferencias de seguridad social surge de una combinación de elevada cobertura de las prestaciones y un buen nivel de suficiencia relativa de las mismas. En términos de cobertura se observa que el pago de jubilaciones y pensiones por parte de alguna institución de seguridad social es muy extendido entre la población de más de 65 años en Uruguay. Aproximadamente el 95% de la población mayor a 65 años recibe algún tipo de prestación por parte del sistema de seguridad, lo que representa una cifra particularmente elevada en el contexto latinoamericano. Esta fuerte cobertura del sistema de seguridad social, se da, a su vez, con un marco de prestaciones que en principio no presentan grandes problemas de suficiencia, al menos en términos relativos a los ingresos medios del país. En los últimos años la jubilación promedio se ha situado en el entorno del 65% del salario medio.

P. ¿Cuáles han sido las anteriores reformas del sistema de seguridad social uruguayo?

R. El sistema de seguridad social uruguayo está caracterizado por la existencia de un bloque principal que nuclea a la mayoría de los trabajadores cotizantes y pasivos, así como por subsistemas paralelos (más pequeños) que nuclean a diversos sectores de actividad. La conformación del primer bloque está dada por el BPS, las Administradoras de Ahorro de Fondos Previsionales (AFAP's) y las compañías aseguradoras, mientras que los subsistemas secundarios son la Caja Notarial, Caja Bancaria, Caja de Profesionales Universitarios, y los servicios de retiros militar y policial.

Desde la segunda mitad de los años noventa hasta ahora, todos los subsistemas de la seguridad social de Uruguay han atravesado reformas o adecuaciones, que han encontrado motivación en distintas razones como la sostenibilidad financiera o la cobertura del sistema.

En lo que se refiere al bloque principal del sistema, tenemos como un hito muy significativo el año 1996 donde se aprueba una reforma integral que, además de incluir cambios paramétricos, estableció la creación de un sistema mixto con un pilar de solidaridad y otro de capitalización individual. La principal motivación de esta reforma fue mejorar la sostenibilidad financiera de largo plazo del sistema que se encontraba vigente. Desde entonces se han aprobado algunas modificaciones a este régimen, aunque el sistema mixto creado por la reforma estructural de la Ley 16.713 continúa vigente desde entonces.

Con el objetivo principal de evitar potenciales problemas de cobertura, en el sistema, en 2008 se aprobó la última adecuación significativa del bloque principal. Sin modificar el funcionamiento del régimen mixto, se introdujeron algunas flexibilizaciones de acceso a las jubilaciones, además de una disminución general de los años de aportes requeridos, que implicaron cambios paramétricos respecto a la normativa aprobada en 1996.

Por su parte, en los demás subsistemas, tanto las cajas paraestatales (CNSS, CJPPU y CJPB) como el Sistema de Retiros y Pensiones Policiales (SRPP) y el Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (SRPFFAA) también existieron reformas en los últimos años.

En el caso de las cajas paraestatales, se han producido reformas relativamente recientes. En el caso de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancaria la última reforma se concretó en 2008, mientras que en la Caja Notarial de Seguridad Social ocurrió en 2019. En el caso de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, si bien la última reforma data del año 2004, existe actualmente un anteproyecto de reforma que probablemente sea tratado en el próximo año.

Por su parte, en los servicios estatales de retiro encontramos las últimas reformas en 2008, en el caso del Sistema de Retiros y Pensiones Policiales (SRPP), y en 2018, en el Sistema de Retiros y Pensiones de la Fuerzas Armadas (SRPFFAA).

P. ¿Es imprescindible realizar una profunda reforma de la seguridad social en Uruguay?

R. Como comentaba anteriormente, la tendencia prevista del gasto en pensiones y los problemas de sostenibilidad financiera asociados, determinan que la reforma sea necesaria.

La profundidad de las transformaciones es otra discusión y depende de un importante pacto social. Creo que Uruguay debe avanzar hacia una discusión amplia de su sistema de protección social. La pandemia dejó de manifiesto que el sistema tiene problemas para dar protección a muchos ciudadanos ante eventos imprevistos, y esa situación merece una revisión.

Sin embargo, los mayores problemas de la red de protección en Uruguay no se dan en la población adulta de más de 60 o 65 años, que es lo que se está discutiendo en este momento. Para esa población la protección y cobertura es muy buena, lo que en cierta manera genera que la discusión no vaya tanto hacia una revisión profunda del sistema, sino más bien hacia cómo lograr introducir algunos cambios que, manteniendo las características de la protección actual, sea al mismo tiempo financieramente viable a largo plazo.

P. ¿A su criterio cuáles deberían ser los principales objetivos de la reforma que está elaborando el gobierno?

R. Entiendo que el proceso actual de reforma de la seguridad social debería perseguir dos objetivos fundamentales y relacionados. En primer lugar contener la tendencia alcista del gasto en pensiones proyectada por el proceso de envejecimiento poblacional. En segundo lugar, procurar una mejor redistribución intergeneracional de los ingresos que busque reducir el marcado sesgo de infantilización de la pobreza que se observa en Uruguay.

Los resultados del informe que presentamos recientemente en el Observatorio de Seguridad Social de CINVE señalan que, para alcanzar una mejor distribución intergeneracional del ingreso, la reforma de la seguridad social no es una condición suficiente y se requiere de una discusión más general sobre el diseño de todo el sistema de protección social. Si bien, la reforma podría generar espacio fiscal para mejorar los programas de protección en otros grupos de edades, sin la concreción de políticas públicas orientadas a estos grupos, su condición se vería marginalmente deteriorada en caso de una disminución de las transferencias por jubilaciones y pensiones.

La mejor focalización de las transferencias de seguridad social, es el camino indicado para lograr contener el crecimiento del gasto en pensiones minimizando los impactos sobre la exitosa protección social que hoy disfrutan los adultos mayores. Los resultados de nuestro informe muestran que existe un margen significativo de mejora en la focalización de las transferencias implícitas en las jubilaciones contributivas de los diferentes regímenes existentes.

P. ¿Cuáles son las principales recomendaciones que surgen del informe diagnóstico de la Comisión de Expertos en Seguridad Social?

R. El conjunto de recomendaciones que se realiza es amplio y abarca diferentes ámbitos. Intentando hacer un resumen, creo que un primer conjunto de temas a destacar se refieren a cambios paramétricos en la configuración de causal jubilatoria y el cálculo de las jubilaciones. Dentro de este bloque de propuestas, sin dudas, destaca la sugerencia de aumento de la edad mínima de retiro, pero también hay cambios paramétricos relevantes para el cómputo del sueldo básico jubilatorio (pasar a utilizar los mejores 300 meses) y cambios en las tasas de reemplazo.

Otro elemento muy destacable es la recomendación de un proceso de convergencia entre los diferentes subsistemas existentes en el país, donde se propone el ingreso de todos los trabajadores a un régimen mixto como el existente en los trabajadores cubiertos por el bloque principal. Este proceso de convergencia implicaría que los cambios paramétricos mencionados anteriormente serían una recomendación válida para todos los subsistemas existentes.

Un tercer elemento que podemos destacar dentro del texto de recomendaciones es la sugerencia de incorporación de un pilar 0 o ingreso mínimo garantizado el cual varía con las prestaciones que obtengan quienes se jubilen.

Un cuarto bloque de recomendaciones se focaliza en el pilar de ahorro individual, donde se sugiere incorporar nuevas opciones de inversión y se introducen algunas sugerencias tendientes a promover la competencia en el mercado.

Finalmente, creo que vale la pena mencionar que dentro de las sugerencias se incorpora la creación de una unidad reguladora de todo el sistema. La relativamente débil regulación existente en la actualidad sobre el sistema es algo que llama la atención atendiendo al volumen del gasto involucrado.

P. ¿Cómo evalúa las propuestas planteadas? ¿Tienden a solucionar los principales problemas que mencionaba anteriormente?

R. Algunas de las propuestas realizadas a priori me parecen muy razonables, otras más cuestionables, pero para tener una evaluación sólida de las recomendaciones necesitamos estudiarlas en mayor detalle. Este documento fue presentado recientemente, y varias de las medidas recomendadas tienen un nivel de abstracción que impide hacer una evaluación de sus efectos o su viabilidad.

Para los plazos definidos, creo que la comisión desarrolló un trabajo muy importante, pero entiendo que la reforma de un sistema que implica un nivel de gasto público superior al 11% del PIB requería de un mayor esfuerzo de  generación de evidencia que facilite las discusiones. Creo que esto también hubiera ayudado a tener un mayor consenso social y político en una reforma cuyos efectos superan ampliamente un período de gobierno y por lo tanto las mayorías relativas coyunturales que pueden existir hoy.

A modo de ejemplo, comentaba anteriormente que una de las recomendaciones apunta a un proceso de convergencia entre subsistemas.  No obstante, no está calculado aún el costo de transición de esta medida y por lo tanto resulta difícil evaluar su viabilidad y cómo podría ser financiada. Tampoco tenemos una buena evaluación de los impactos esperados en términos de cobertura, suficiencia de las prestaciones o efectos distributivos de los cambios paramétricos sugeridos para el nuevo cómputo de jubilaciones.

Además, hay algunos aspectos que se establecen con demasiados grados de libertad, lo que evidentemente dificulta la evaluación, como es el tema de las bonificaciones. Dependiendo de cómo se terminen definiendo y de su nivel de utilización, un mismo esquema paramétrico puede derivar en resultados totalmente diferentes en términos de impactos fiscales, suficiencia o cobertura del sistema. 

Sin dudas que la discusión parlamentaria va a ser compleja, porque al día de hoy, diría que todavía falta mucho análisis para evaluar si las propuestas cumplen adecuadamente con los objetivos deseables de la reforma. Y notoriamente, mientras menos evidencia esté disponible, más confusa se torna la discusión. 

P. ¿Qué aspectos entiende que quedaron pendientes en el documento de recomendaciones?

R. Como comentaba anteriormente, creo que las transformaciones sugeridas deberían estar mucho más apoyadas en estimaciones concretas de los resultados que se esperan alcanzar con las mismas. Esto evidentemente ayudaría a ilustrar con información precisa las discusiones, no solo respecto de los efectos esperados, sino incluso de los propios objetivos que se persiguen con cada recomendación. Si bien el informe incluye algunas estimaciones de impactos en sus anexos, creo que quedó pendiente en muchos casos una discusión más amplia sobre los impactos esperados asociados a las recomendaciones.

Adicionalmente, y esto no es un problema del trabajo de la CESS, sino de los cometidos que se le encomendaron a la comisión, dado que uno de los principales problemas que se visualizan en la protección social del Uruguay es el desbalance intergeneracional de la protección, hubiera sido bueno encauzar la discusión en el marco de un diseño integral del sistema de protección social y sus fuentes de financiamiento.

La discusión individual del sistema de pensiones, en ningún caso puede resolver un diseño integral del sistema de protección social y deja por fuera de la discusión estrategias de protección alternativas, que hoy están siendo impulsadas desde algunos organismos internacionales, como pueden ser los diseños de renta universal, no asociadas a la edad.

En este sentido, la discusión termina quedando mucho más limitada al objetivo de contener el gasto en pensiones, y aunque el desbalance de la protección social pueda señalarse como dando contexto a las recomendaciones, potenciales soluciones a ese problema quedan, por definición, fuera de las recomendaciones realizadas donde no hay una discusión sobre este tema.

P. Desde el Observatorio de Seguridad Social de Cinve presentaron la semana pasada su tercer trabajo monográfico, dedicado al análisis de los impactos distributivos del sistema de jubilaciones y pensiones en Uruguay. ¿Cuáles son los principales contenidos del estudio?

R. El estudio pretende aportar información actualizada sobre los impactos distributivos  del sistema de seguridad Social en Uruguay, tanto desde una perspectiva intergeneracional como intrageneracional. Para ello, se realizó una comparación de los resultados en términos de distribución del ingreso de la situación observada con escenarios alternativos simulados donde el sistema de seguridad social presenta otras características.

P. ¿A que nos referimos con una perspectiva intergeneracional? Y ¿cuáles son los principales resultados encontrados con este enfoque?

R. Cuando hablamos de una perspectiva intergeneracional, básicamente estamos pensando en cómo el sistema de seguridad social redistribuye el ingreso, a través de contribuciones, en algunos casos, y prestaciones en otros, entre las diferentes generaciones que conviven en la sociedad.

Con este enfoque, los resultados de los ejercicios realizados dan cuenta de la importancia de las transferencias del sistema de seguridad social a la hora de comprender la distribución del ingreso per cápita de los diferentes tramos etarios de la población, principalmente en las personas de más de 60 años, donde los ingresos asociados a prestaciones de la seguridad social se tornan muy relevantes dentro del total de ingresos percibidos.

Las prestaciones del sistema de seguridad social juegan un papel relevante en la contención de la pobreza, principalmente en los adultos mayores y también contribuyen a reducir la desigualdad de ingresos. En un escenario extremo donde se suprimen por completo las prestaciones (y también las contribuciones) por concepto de jubilaciones y pensiones, el porcentaje de personas que potencialmente caería por debajo de la línea de pobreza se incrementaría para todos los grupos de edad considerados, con impactos muy significativos en mayores de 60 años. El porcentaje de personas pertenecientes al grupo de edad de 60 a 64 años que potencialmente vivirían en hogares pobres cuando no se reciben prestaciones del sistema de seguridad social crecería potencialmente hasta 24%  y alcanzaría un máximo de 44% para el grupo de edad de 75 a 79 años desde niveles actuales inferiores al 5%.  

P. Concretamente, ¿qué resultados arroja el estudio acerca de los efectos del sistema de seguridad social uruguayo sobre la distribución del ingreso?

R. En lo que se refiere a los impactos distributivos, los ejercicios realizados muestran que las transferencias asociadas a jubilaciones y pensiones contribuyen a reducir la desigualdad de ingresos observada en la sociedad. El incremento del índice de Gini en un escenario extremo donde se eliminaran todas las transferencias superar los 3.6 p.p respecto a la situación observada, lo que nos permitiría decir que esa es la magnitud del impacto distributivo de estas transferencias.

Estos resultados muestran el rol fundamental que hoy juega el sistema de transferencias asociado a jubilaciones y pensiones a la hora de contener la pobreza en adultos mayores, reducir la desigualdad y en general permitir un nivel de vida satisfactorio en esa etapa de la vida.

P. ¿Atendiendo a esta perspectiva intergeneracional, podríamos plantear que la reforma de la seguridad social es necesaria para un mejor balance de los ingresos entre las generaciones que permita reducir el sesgo infantil de la pobreza que se observa actualmente en Uruguay?

R. Las simulaciones realizadas en nuestro estudio sugieren que el ingreso per cápita promedio de los hogares donde viven niños, niñas y adolescentes muestra un leve descenso en los escenarios donde se eliminan transferencias desde y hacia el sistema de seguridad social. El efecto convivencia con personas beneficiarias de prestaciones contributivas (que impacta a la baja sobre el ingreso de los hogares) termina siendo levemente superior al efecto convivencia con trabajadores formales (que impacta al alza sobre el ingreso disponible del hogar en este escenario).

Entonces, si bien la moderación del gasto en pensiones podría generar espacio fiscal para mayor inversión en niñez, sin esfuerzos explícitos de política pública, los grupos de menor edad no pueden considerarse "ganadores" del proceso de reforma, sino que por el contrario su situación se deteriora marginalmente ante una contracción de este tipo de prestaciones.

Mejoras en el bienestar de la población dependiente de menor edad requiere necesariamente del fortalecimiento de políticas de transferencias hacia estos grupos que no están siendo discutidas en el marco de este proceso de reforma. Quizá sería interesante dar una discusión más integral de todo el sistema de protección social y su forma de financiamiento.

P. En el estudio de Cinve, también, trabajaron atendiendo a una perspectiva intrageneracional. ¿De qué hablamos en este caso y cuáles son los impactos distributivos de la seguridad social atendiendo a esta perspectiva?

R. El enfoque intrageneracional procura evaluar el impacto distributivo que genera el sistema de seguridad social entre sujetos de una misma generación. Para trabajar con este enfoque se cuantificaron a nivel individual las transferencias netas implícitas asociadas al sistema, es decir, para una generación específica de individuos se calculó la diferencia entre el valor total de los beneficios recibidos durante la etapa pasiva y las contribuciones realizadas en la etapa activa que surgiría bajo las reglas vigentes en los diferentes subsistemas que coexisten en la seguridad social de Uruguay.

Los resultados alcanzados muestran que los regímenes basados en ingresos fictos, como los regímenes independientes de BPS o el régimen de la CJPPU presentan, en promedio, transferencias netas más generosas que los regímenes donde las contribuciones se basan en ingresos reales, como el régimen para dependientes de BPS. Este es un aspecto no menor en un contexto donde, a nivel internacional se ha destacado el crecimiento de formas no estándar de empleo incluyendo el creciente del empleo autónomo. A su vez, dentro de los regímenes basados en ingresos reales, las condiciones de retiro en los sistemas militar y policial muestran los resultados más generosos.

Al analizar el patrón de transferencias de acuerdo al nivel de ingreso de los individuos, no se visualiza que las transferencias presenten una clara correlación directa con el ingreso. Los resultados encontrados muestran que los mayores montos promedio de transferencias se encuentran para los individuos ubicados en el entorno del centro de dicha distribución, particularmente entre el quinto y el séptimo quintil de ingresos.

Finalmente, en lo que se refiere al impacto distributivo de estas transferencias, los resultados obtenidos señalan que, independientemente de las reglas aplicadas, la desigualdad es menor en los escenarios en los cuales suponemos la existencia de un programa de prestaciones sociales respecto a lo que surgiría de escenario con perfecta correspondencia entre contribuciones y prestaciones, como podría ser un sistema de capitalización puro.

P. Entre las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Seguridad Social  se habla de un proceso de convergencia entre los diferentes subsistemas. ¿Esto permitiría reducir la desigualdad del ingreso con esta perspectiva intrageneracional?

R. En nuestro estudio  se analizaron los impactos distributivos que surgen de una combinación de reglas de los diferentes subsistemas, aproximando la realidad del conjunto del sistema de seguridad de Uruguay. Al igual que lo observado para cada uno de los subsistemas considerados individualmente, la aplicación combinada de las reglas del sistema de seguridad social genera una distribución más igualitaria de los ingresos que la correspondiente a un escenario de capitalización pura. Es destacable que la disminución de la desigualdad observada en el ejercicio que aproxima la realidad del sistema existente en Uruguay es muy similar a la que surge de una aplicación generalizada de las reglas de BPS.

De esta forma, no sería esperable que un escenario de convergencia de los subsistemas a las reglas del régimen general, como está previsto en el reciente documento de recomendaciones de la CESS (2021), determinen un impacto distributivo significativo.

Esto no implica que la convergencia no sea deseable. Es claro que la convergencia permitiría solucionar algunos casos que representan un tratamiento claramente beneficioso para algún grupo específico de trabajadores, como por ejemplo los casos de altos salarios en los sistemas militar y policial. Pero al mismo tiempo, también implicaría un tratamiento más favorable para trabajadores de altos ingresos que hoy aportan a la Caja Bancaria o Notarial. El efecto agregado de todo esto sobre la distribución del ingreso sería reducido.

P. ¿Cuál es la agenda de estudio del Observatorio de Seguridad Social de Cinve para el año 2022?

R. La agenda de trabajo del Observatorio de Seguridad Social en el próximo año se centrará justamente en el análisis de escenarios de cambios en el sistema, en línea con las recomendaciones realizadas por la CESS. Intentará responder las siguientes preguntas: ¿qué impactos tendrán los cambios sugeridos en la trayectoria del gasto en pensiones?, ¿cuáles son los impactos esperados en materia de cobertura y suficiencia de las prestaciones? ¿qué impactos distributivos podemos esperar de los cambios recomendados?

Desde el Observatorio de Seguridad Social de Cinve, nos proponemos continuar generando investigación que facilite la adopción de políticas públicas basadas en evidencia.

(*) Gonzalo ZUNINO.

Doctor en Economía por Universidad Autónoma de Madrid | Máster en Análisis Económico en la Universidad Carlos III de Madrid | Licenciado en Economía por la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República | Socio e Investigador y Director del CINVE, ha dedicado su investigación reciente al análisis macroeconómico, mercados laborales y análisis de la seguridad social. Es docente del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (UDELAR) donde dicta cursos de grado y postgrado. | gzunino@cinve.org.uy.

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