UY Press - Agencia uruguaya de noticias

22.11.2021

MONTEVIDEO (Uypress) - En los 135 artículos cuestionados de la Ley de Urgente Consideración (LUC), hay algunos relacionados con una nueva regla de disciplina fiscal impulsada por este gobierno. Es un tema que de una u otra manera hace tiempo que se discute, incluso durante el anterior gobierno.

Entrevistamos a la Economista Bibiana Lanzilotta, reconocida experta en estos temas, para darnos su opinión y aclararnos algunos puntos clave. Este reportaje es parte del acuerdo con CINVE (Centro de Investigación Económica) "La Economía en nuestras vidas".

P. ¿En qué consiste una regla fiscal?

Las reglas fiscales son herramientas de política económica para apoyar la sostenibilidad fiscal. La idea es que jueguen un papel disciplinador de la política fiscal.Entre las reglas fiscales existe una gama de alternativas, algunas que establecen topes máximos sobre el desequilibrio fiscal (diferencia entre los ingresos y los gastos del Estado), otras limitan la capacidad de generar endeudamiento público, y existen casos en que se recurre al establecimiento de tasas de crecimiento máximas sobre el gasto público global, o alguno de sus componentes. E Las reglas fiscales pueden también combinar algunas de las anteriores restricciones.

El objetivo principal de este tipo de reglas es corregir los incentivos para que no ocurra una utilización inadecuada de las herramientas fiscales. Siendo esta la motivación principal, en última instancia las reglas fiscales pretenden restringir el uso discrecional del gasto público, evitando que se expanda de forma excesiva e inoportuna. La idea que subyace a las reglas fiscales es lograr un entorno de confianza y garantizar a los agentes económicos que las cuentas públicas tendrán una senda sostenible, independiente del gobierno de turno, y que no se producirán disrupciones en el manejo de los impuestos y el gasto del Estado.

P. ¿En qué consiste una regla de Resultado Fiscal Estructural como la que pretende adoptar Uruguay? ¿Contra qué problemas quiere protegernos?

Una regla de Resultado Fiscal Estructural establece un objetivo o meta sobre el balance de las cuentas públicas, que incluyealgunas correcciones tendientes a mejorar el análisis de la sostenibilidad (de la trayectoria futura) de la política fiscal. Las reglas que integran correcciones cíclicas son frecuentemente presentadas para apuntalar y fortalecer la institucionalidad fiscal, en la medida en que incorporan correcciones sobre desajustes (transitorios) que se producen durante las fases expansivas y recesivas del ciclo macroeconómico; o cuando por alguna circunstancia los ingresos o los egresos corrientes del Estado se encuentran distorsionados por eventos extraordinarios que poco tiene que ver con la trayectoria sustentable de las finanzas públicas. Ejemplos típicos de este tipo de situaciones se produjeron cuando desde el Estado se realizaron gastos imprevistos como consecuencia de la emergencia sanitaria del Covid-19, o cuando el Estado recibe, por algún acontecimiento puntual,un ingreso extraordinario. Ese sería el caso que resultaría de la venta de activos públicos -privatizaciones- o de la venta de energía eléctrica a Brasil o Argentina en circunstancias extraordinarias (como la sequía) recurriendo de forma puntual al abastecimiento de electricidad proveniente de Uruguay.

En esencia, este tipo de herramientas de política económica se propone como mecanismo para gestionar de manera más eficiente la política fiscal, aportando información acerca de la "posición firme" del resultado de las finanzas públicas (léase, el resultado compatible con el nivel de tendencia del PIB). Por su propia naturaleza, los ajustes cíclicos asumen una perspectiva de largo plazo, aunque no puede perderse de vista que en rigor se utilizan para la gestión continua y permanente de la política fiscal en el corto plazo.

La pertinencia de realizar ajustes cíclicos del resultado fiscal es que, con un adecuado diseño técnico, se puede contribuir a asegurar un manejo, efectivamente, contracíclico de la política fiscal o, lo que es lo mismo, asentar el carácter estabilizador que debería tener la política fiscal, ayudando a compensar los efectos de shocks reales que pueden afectar de forma transitoria el normal funcionamiento de la economía.

P. ¿Cuáles son y en qué consisten los artículos impugnados de la LUC?

Los artículos de la LUC que constituyen el núcleo de la definición de la nueva regla fiscal son 4. Se trata de los artículos 208 al 211. A éstos se agrega un artículo inicial, el 207, que define el ámbito de aplicación de la regla (Administración Central y entidades del artículo 220 de la Constitución de la República), y otro, el artículo 212, que establece la creación eventual de un Fondo de Estabilización, en caso de existir excedentes fiscales.

Respecto de los 4 artículos que constituyen el núcleo de la propuesta del gobierno, el artículo 208 define a la regla como una "meta indicativa"sobreel Resultado Fiscal Estructural (RFE), conjuntamente con una "segunda meta indicativa" en que se fija un tope de incremento real anual de gastopúblico, compatible con la tasa de crecimiento potencial de la economía.El artículo 209 establece una vaga indicación metodológica sobre la definición de RFE. El artículo 210 establece la designación, por parte del Poder Ejecutivo, de un Consejo Asesor y un Comité de Expertos, mientras que el 211define un mecanismo de verificación de cumplimientoque consiste en la comparación de la meta de RFE preestablecida, con el resultado efectivamente observado, en ocasión de cada Rendición de Cuentas.

P. Las discusiones sobre la disciplina fiscal, ¿por qué son tan importantes? ¿Cómo impactan estas cuestiones sobre la economía y por qué inciden sobre nuestras vidas?

La importancia de la disciplina fiscal radica en la necesidad de asegurar una orientación de una política que engloba nada más ni nada menos que los ingresos del Estado y lo que se hace con estos recursos, que provienen de la sociedad, de los contribuyentes. En definitiva, se trata de asegurar que la política fiscal sea compatible con la sostenibilidad de la deuda pública, ayudado a mantener bajo control los diversos riesgos involucrados en la gestión fiscal y en la administración del endeudamiento público.

No se debe perder de vista que los ajustes fiscales que se procesan como respuesta a las crisis de deuda implican siempre grandes quiebres en el marco general de políticas públicas, que suelen acarrear consecuencias muy negativasen términos de crecimiento económico, aumentos de los niveles pobreza y de la desigualdad en la distribución del ingreso y la riqueza. Las consecuencias de las crisis fiscales establecen, por tanto, una conexión directa entre la inestabilidad macroeconómica y las condiciones de vida de población, por lo que la solidez de la política fiscal adquiere especial importancia desde el punto de vista de la estabilidad económica y social.

De esta forma, el fortalecimiento del marco en que se adoptan las decisiones de la política fiscal aparece como un requisito clave para mantener la estabilidad y la previsibilidad macroeconómica, ayudando a mitigar incertidumbres que afectan las decisiones de las personas y las empresas en materia de consumo, producción e inversión.

P. ¿ Cuándo el gobierno adoptó la nueva regla Uruguay necesitaba fortalecer la institucionalidad fiscal?

Uruguay poseía una regla fiscal establecida legalmente desde el año 2006, la Ley 17.947. En esa norma se establecen niveles máximos de endeudamiento neto del sector público y se incluyen cláusulas de escape que permiten sobrepasar los límites autorizados por el Parlamento, ante shocks adversos no previstos. Indirectamente, esos límites para contraer endeudamiento representan una cota sobre el déficit fiscal nominal, de forma similar a lo que ocurriría con la administración de cualquier presupuesto familiar. La regla de 2006 ha sufrido modificaciones, todas ellas en dirección de aumentar el tope de endeudamiento y con el propósito de atenuar las restricciones a la utilización de las cláusulas de escape.

Esa regla, preexistente a la LUC, tenía atributos positivos y también defectos. Entre los primeros, es posible mencionar su simplicidad, transparencia y flexibilidad. Su simplicidad radicaba en que el incremento de la deuda pública no requiere metodologías complejas para su medición y constituye un ancla sobre la propia dimensión que subyace en los objetivos que inspiran, en general, a las reglas fiscales: la sustentabilidad de la deuda pública. Era flexible, en tanto las cláusulas de escape permitían reaccionar ante circunstancias imprevistas, dando cuenta al Poder Legislativo. También era transparente, porque requiere la autorización del Parlamento para aprobar los desvíos imprevistos en la gestión fiscal, que es quien tiene la potestad constitucional de crear impuestos y autorizar el endeudamiento.

Entre sus defectos más relevantes estaba que no necesariamente evitaba el sesgo pro-cíclico de la política fiscal, y que no contenía previsiones que obligaran a su cumplimiento.En tanto la solidez de la política fiscal es especialmente importante desde el punto de vista económico y social, para las economías, para Uruguay en particular era y sigue siendo relevante profundizar y mejorar la institucionalidad de la política fiscal. Pero los cambios introducidos en la LUC no parecen representar un avance en este sentido.

P. ¿En Uruguay estaba amenazada la sostenibilidad fiscal?

A mi criterio la sostenibilidad fiscal de Uruguay no se encontraba amenazaday nada ameritaba que, en el mes de julio de 2020, en plena pandemia del Covid-19, se votara entre la variedad de artículos que se incluyeron en la LUC una norma de la trascendencia que tienen los artículos hoy impugnados, sin que mediara una discusión técnica rigurosa y sin que la ciudadanía contara con la información necesaria para entender la naturaleza del problema que se pretendía solucionar. Cuesta mucho entender la urgencia de aprobar una normativa de este tipo en circunstancias más que excepcionales, desde el punto de vista económico, social y sanitario.

Hay que tener en cuenta que, anteel gran impacto macroeconómico derivado de la pandemia a nivel internacional, los gobiernos suspendieron la aplicación de sus reglas fiscales (contrariamente a lo que ocurrió en Uruguay) y se abocaron a diseñar respuestas fiscales efectivas para contrarrestar el impacto de la crisis del Covid-19. La Unión Europea, por ejemplo, suspendió la regla vigente hasta diciembre de 2021 y países de la región como Chile, Brasil y Paraguay aprobaron salvaguardas para que los gobiernos pudieran atender las urgencias de la pandemia.

P. ¿Qué experiencia existe acerca del funcionamiento de este tipo de disciplinas fiscales? ¿Hay consenso a nivel técnico nacional e internacional respectoa la utilidad de esta clase de instrumentos?

Existe vasta experiencia a nivel global ytambién hay evidencia regional sobre la aplicación de diversas reglas fiscales. Estas han sido revisadas y han evolucionado desde sus formatos y versiones iniciales. De hecho, la crisis financiera internacional de 2008-2009 provocó una oleada de debates promoviendo la revisión de las reglas, en particular, de aquéllas que contenían correcciones cíclicas.Actualmente, la crisis derivada del Covid-19 ha vuelto a revelar las debilidades de muchas de las reglas fiscales existentes y en este marco, han ido ganando espacio algunas propuestas orientadas a introducir cambios que las hagan más flexibles, operativas, ejecutables y creíbles.

P. ¿Cuáles son, si es que las hubo, las principales lecciones que pueden extraerse sobre la atención de la pandemia del Covid-19 y las reglas fiscales? ¿Se han producido cambios en la forma en que operan este tipo de instrumentos?

La pandemia se convirtió en un gran evento cíclico negativo que provocó un aumento considerable de la incertidumbre macroeconómica y financiera. En estas circunstancias tan extremas, ha cobrado relevancia la revisión de las cláusulas de escape de las reglas fiscales y la introducción de ajustes y previsiones relacionados con las condiciones en que las mismas pueden ser invocadas. Los debates alcanzantambién a la duración de los periodos de excepción y a la forma en que debería procesarse el retorno a la disciplina establecida en las reglassuspendidas. Los planteos técnicos y políticos que prevalecen en la actualidad apuntan a la necesidad de ampliar la flexibilidad operativa de las reglas fiscales, tratando de viabilizar una respuesta eficaz de la política fiscal ante shocks recesivos como los que están enfrentando la mayoría de las economías de la región y del mundo.

Es importante advertir que en contextos tan inciertos como los actuales, existen problemas técnicos relacionados con la estimación de algunos indicadores claves para el funcionamiento de las reglas, como son la posición cíclica y la determinación del crecimiento potencial de las economías. En circunstancias en que se producen caídas tan grandes y tan abruptas de los niveles de actividad, estos problemas técnicos se exacerban, erosionando la forma en que se comporta la política que se pretende volver más eficaz.La precisión de las estimaciones requeridas y la calidad técnica de los procedimientos aplicados determinan la pertinencia del ajuste cíclico del resultado de las cuentas públicas, pilar básico del carácter estabilizador que pretenden aportar las reglas fiscales basadas en la Regla Fiscal Estructural (RFE).

Un ejemplo de ello, es lo que ocurrió en la última Rendición de Cuentas presentada por el gobierno. En dicha ocasión, se realizó una importante corrección en la estimación de la brecha de producto para el año 2019 respecto a la calculada en la Ley de Presupuesto. La corrección fue tan significativa que cambió de signo de la corrección, es decir que pasó del -2,7% al 0,6%. Esto supone un cambio de diagnóstico muy relevante respecto a la orientación que debería haber tenido la política fiscal, ya que a partir de la estimación inicial se estimada que el PIB tendencial estaba por encima del PIB efectivo, lo que era compatible con una política fiscal expansiva, con lo que resulta de la nueva estimación en que el diagnóstico era el opuesto. Esto es habitual que ocurra cuando se aplican este tipo de enfoques, por el simple hecho de que es extremadamente complejo estimar con precisión la posición cíclica en tiempo real, que es exactamente lo que requiere la aplicación de unaRFE como la que  ha adoptadoel gobierno.

P. ¿Estos problemas son técnicos o tienen connotaciones que resultan relevantes para el manejo de la política fiscal?

La respuesta a esta pregunta involucra varios aspectos. Por un lado, a través de la aplicación de reglas fiscales como las que comenzaron a aplicarse en nuestro país, a partir de la entrada en vigencia de la LUC, podría promoverse un círculo vicioso de retroalimentación recesiva, en la medida en que la propia RFEpromovería acciones tempranas de consolidación fiscal que, en las actuales circunstancias, terminarían socavando las posibilidades de recuperación y, en última instancia, podrían comprometer la sostenibilidad de la deuda pública. Esta discusión está hoy viva en la Unión Europea.

Por otro lado, existen problemas metodológicosrelacionados con la determinación del PIB potencial y la denominada brecha de producto, que no son variables observables de forma directa. Ambos indicadores surgen de la aplicación de procedimientos estadístico-econométricos relativamente complejos, y que presentan limitaciones ante contextos de grandes crisis y de elevada incertidumbre. Los eventuales errores que se cometan en la estimación de estas variables inobservables, pueden llevar a una política fiscal inadecuada -procíclica y desestabilizadora- que termine postergando la recuperación y que afecte negativamente las perspectivas de crecimiento económico para los próximos años.

En ese sentido, investigaciones previas ha mostrado revisiones sistemáticas en las estimaciones de PIB Potencial después de la crisis financiera mundial de 2008-2009 para diversos países, que potencialmente puedan desencadenar un ciclo de retroalimentación negativa, donde las políticas fiscales restrictivas aceleran la desaceleración de la economía.

P. ¿Qué características deseables debería tener una disciplina para contribuir a fortalecer la política fiscal en nuestro país?

Las reglas fiscales deben ser simples, flexibles (capaces a responder a shocks) y exigibles en su compromiso con el mantenimiento de la sostenibilidad fiscal. La simplicidad es un rasgo que está muy asociado al grado de transparencia y credibilidad que la regla adoptada posea.Se han identificado ciertos "dilemas" entre las características deseables de las reglas, por ejemplo,entre la flexibilidad y la exigibilidad.

Como antes comentaba, luego de la crisis financiera internacional de 2008-09, las reglas fiscales comenzaron a transformarse. Actualmente. se habla de "reglas fiscales de segunda o tercera generación", que se sustentan en una articulación más estrecha con otras instituciones presupuestarias, como ser el marco macroeconómico de mediano plazo, que sirve de referencia para una gestión más eficaz de la política fiscal, y las instituciones de monitoreo y control fiscal independientes, que contribuyen a garantizar el cumplimiento de la disciplina adoptada.

En economías expuestas a mayor inestabilidad y variabilidad macroeconómica, como es el caso de la mayoría de las economías emergentes, incluida la uruguaya, la determinación de una regla fiscal debe tener en cuenta que existe un dilema entre la sustentabilidad de la deuda y la necesidad de amortiguación de las fluctuaciones cíclicas, que depende críticamente del grado de volatilidad del entorno.

P. ¿Por qué es tan relevante la forma en que se realiza en la práctica el proceso de elaboración de una regla fiscal?

La implementación de innovaciones en la institucionalidad fiscal requiere de un análisis y estudio técnico riguroso, buscando las mejores opciones, tomando nota de todas las aristas que necesariamente deben formar parte de la discusión. No debe desconocerse la evidencia acumulada nivel internacional en esta materia y tampoco puede omitirse la consideración de las particularidades que tienen las economías como la nuestra, expuestas a frecuentes perturbaciones provenientes del entorno regional e internacional.

Pero el proceso de adopción de una regla fiscal como la que se ha incluido en los artículos impugnados de la LUC debería asentarse en un debate que ayude a generar los consensos políticos, técnicos y ciudadanos en torno a un desafío tan importante como es dotar de previsibilidad a la política fiscal y asegurar la sostenibilidad del endeudamiento público a largo plazo. Las complejidades técnicas inherentes al funcionamiento de una RFE, como la que se encuentra vigente en nuestro país, requiere contemplar las dificultades metodológicas que tiene la aplicación de la regla y la rendición de cuentas acerca del funcionamiento de la misma. El cómo es tan importante como el qué, en una cuestión tan importante y delicada como la que estamos analizando.

P. ¿Qué ocurre cuando se incumplen las reglas fiscales?  ¿Se aplican sanciones? ¿Cuál es el papel que juega el Poder Legislativo ante las violaciones de las disciplinas establecidas en las normas jurídicas?

Hace un momento expresaba que el cumplimiento de las reglas fiscales debe ser exigible y, a tales efectos, se pueden establecer sanciones ante incumplimientos, en tanto éstos no se encuentren adecuadamente justificados. La regla fiscal preexistente en nuestro país establecía que cualquier desvío respecto de la meta fiscal comprometida, debía tener aprobación parlamentaria. La regla vigente a partir de la LUC, no tiene ninguna cláusula de exigibilidad. Lo único que indica la norma es que, en ocasión de cada Rendición de Cuentas, se comparará el resultado fiscal efectivo con el previamente comprometido en el marco de la RFE.

P. ¿Cuáles son los problemas concretos que tienen los 6 artículos de la LUC que están siendo cuestionados?

Lo más importante es que carece de mínimos consensos técnicos y que no contó con una discusión profunda a nivel ciudadano, y esto cuestiona su permanencia en el tiempo. Es difícil expresarse sobre algunos aspectos delicados relacionados con la RFE, porque no disponemos de información precisa acerca de la metodología a aplicar. Se aprobó la norma sin que el Parlamente contara con informes técnicos sobre la forma en que se implementarían las correcciones por desvíos cíclicos de las partidas de ingresos y gastos públicos. La reciente reglamentación de los artículos impugnados de la LUC pone en evidencia las omisiones y los descuidos técnicos que hacen a la transparencia que requiere una materia tan importante y delicada.

Ni en la ley ni en la reglamentación se hace mención a cómo funcionarían las cláusulas de escape, tanto en lo que refiere alas circunstancias que ameritan su activación, como a la forma en que retomaría la disciplina luego de aplicada la salvaguarda. El adecuado diseño de estas cláusulas hace a la flexibilidad operativa de la regla, permitiendo actuar ante grandes shocks y regular el retorno en tiempos adecuados a la misma. Dado que la actual regla comenzó a aplicarse en plena pandemia, todo hace prever que, implícitamente, se ha optado por un diseño sumamente inflexible.

Por último, cuando se establece la creación del Fondo de Estabilización, se lo hace condicional a la existencia de excedentes fiscales. De no existir, no se crearía, por lo que su potencial cometido, el de efectuar política contra-cíclica queda al menos cuestionado. Adicionalmente, nada se menciona acerca de la forma en que funcionaría en la práctica la institucionalidad de ese fondo, ni en la ley ni en su reciente reglamentación.

P. ¿Qué papel juegan los consejos asesores previstos en la LUC?

La RFE vigente en Uruguay tiene importantes problemas en lo que refiere al diseño de unos de los pilares de la institucionalidad fiscal, como son los consejos asesores. Además de cuestiones discutibles sobre las actividades que tienen a su cargo estas instancias honorarias de asesoramiento, lo más cuestionable es que no se asegura la independencia respecto al gobierno de turno, lo cual es clave para garantizar la exigibilidad de la normativa. En la LUC se establece que tanto el Consejo Fiscal Asesor,como la Comisión de Expertos, son nombrados por el Poder Ejecutivo, a instancias del Ministerio de Economía de Economía y Finanzas. Estas personas deberían ser designadas en el Poder Legislativo y deberían pasar por una evaluación parlamentaria rigurosa, para asegurar la independencia, la pluralidad y la idoneidad técnica de los asesores designados.

P. ¿Usted considera, entonces, que los seis artículos de la LUC deben derogarse?

Entiendo que sí. La actual RFEimplica un retroceso respecto de la institucionalidad preexistente, que por cierto merecía una revisión. No soluciona ninguno de los desafíos que tiene por delante nuestro país para fortalecer la política fiscal y para mejorar la gestión del endeudamiento público.

Entiendo que lo más conveniente sería comenzar de nuevo, apoyándose en un análisis técnico riguroso, buscando las mejores opciones desde el punto de vista metodológico, tomando nota de la discusión que existe actualmente a nivel internacional, sin perder de vista las especificidades que tiene la economía uruguaya y el tipo de shocks a los que estamos expuestos con frecuencia. El diseño de una regla fiscal no puede surgir sólo de la consideración de lo acontecido en otros países. Es deseable y posible que el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal uruguaya surja de un análisis profundo, en el marco de un acuerdo político amplio y de una ciudadanía bien informada. En caso contrario, estaríamos recorriendo un camino que, en lugar de reducir incertidumbres, las ampliaría.

(*) Bibiana Lanzilotta

Doctora en Economía de la Universidad de la República (UdelaR - Uruguay) y Master en Economía (UdelaR - Uruguay). Ha realizado varios cursos de posgrado en FLACSO, Argentina y en la UdelaR. Es Investigadora Nivel 1 del Sistema Nacional de Investigación de la Agencia Nacional de la Investigación y la Innovación de Uruguay (ANII). Actualmente, se desempeña como Investigadora Senior del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE - Uruguay) y como Profesora Titular del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración (FCEyA, UdelaR). Realiza actividades docentes de grado y posgrado en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la UdelaR. Es autora de artículos y publicaciones académicas publicadosen revistas internacionales y tiene una extensa trayectoria como consultora en temas relacionados con la predicción y análisis macroeconómico.

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