UY Press - Agencia uruguaya de noticias

26.10.2021

MONTEVIDEO (Uypress) - Una nueva entrega de La Economía en nuestras vidas, en colaboración con el Centro de Investigación Económica (CINVE), buscando priorizar los temas de mayor actualidad y relevancia. Uruguay: Cooperación Tributaria Internacional y Desafíos para la Política Tributaria.

Hoy es notorio que las cuestiones relacionadas con los paraísos fiscales, la lista gris de la Unión Europea y los cambios que deberían procesarse en la política tributaria uruguaya a la luz de las tendencias internacionales han pasado a ocupar una posición destacada en la discusión pública. Para analizar en profundidad estos temas, mantuvimos una entrevista con Gustavo Viñales (*).

 

En esta entrevista se abordan temas de especial relevancia para nuestro país relacionados con la forma en que las actuales tendencias tributarias a escala global,que plantean desafíos para Uruguay que deberá adaptarse a los nuevos estándares internacionales. En esta extensa entrevista se aportan elementos que enriquecen el debate y que ayudan a entender los cuestionamientos que surgen sobre el mantenimiento de las políticas de captación de inversiones externas aplicadas en nuestro país, incluyendo, la actividad de zonas francas, al menos de la forma en que han operado hasta el presente.

La agenda pendiente alcanza, también, a las dificultades para seguir aplicando estímulos tributarios para atraer la radicación de ciudadanos extranjeros en Uruguay. Las transformaciones que implican para el sistema tributario uruguayo las actuales tendencias internacionales involucran el abandono del criterio de renta territorial que se ha mantenido como una tradición tributaria en nuestro país, siendo Uruguay uno de los pocos países del planeta que aún mantiene este tipo de esquema para la tributación sobre rentas personales y empresariales.

P. ¿Efectivamente Uruguay pasó a integrar una "lista gris"a partir de la resolución de la Unión Europea del mes de octubre de este año? ¿qué significa eso?

Efectivamente, es así. Somos un país observado en un reporte de la Unión Europea. Una "lista" es una enumeración ordenada, en este caso de países, con determinado propósito. No obstante, entiendo que la discusión que se ha dado en Uruguay sobre el concepto de "listas" carece de mayor relevancia. Los conceptos de "listas negras"y "listas grises"y el término mismo de "paraísos fiscales", no son estrictamente técnicos. Se trata de formas coloquiales de uso corriente,que suelen utilizarse por parte de la prensa, de las personas y, hasta incluso, en la academia. Un "paraíso fiscal" no tiene una definición técnica precisa, pero sí caracterizaciones que los definen. Seguro que existeny los nuevos rumbos de la fiscalidad internacional apuntan a luchar contra ellos.

Una "lista gris" en materia tributaria refiere a un informe en que se señala a determinados países o jurisdicciones tributarias que no cumplen con alguno o algunos de los estándares internacionales. La presencia en una de estas listas indica que se ha asumido el compromiso de accionar cambios normativos en un determinado plazo. En esa situación está Uruguay en el informe de la Unión Europea. De forma similar, la presencia en una "lista negra"refiere a que en un informe se señalan incumplimientos de algunos de los estándares mínimos internacionales, pero no se indica el compromiso ni el plazo asumido para ejecutar los cambios normativos que reviertan la situación anómala detectada en una jurisdicción. En esa situación estarían los países señalados como jurisdicciones nocooperantes en el informe de la Unión Europea.

 

P. ¿Uruguay tiene rasgos de un "paraíso fiscal"?

Intentando determinar el alcance del concepto, pues reiteroque no tiene una definición técnica oficial y única, podemos precisar algunas de las principales características que harían que un país o jurisdicción ingresara a una "lista negra" o que fuera calificado como "paraíso fiscal".

Por ejemplo, Uruguay define en su normativa interna, que se entenderá por países, jurisdicciones o regímenes especiales de baja o nula tributación (BONT) a aquéllos que no cumplan los requerimientos de una tasa mínima efectiva de tributación (que se establece por decreto en el 12%) y que no cumpla con niveles de colaboración y transparencia que determine nuestro país.

Por parte de la OCDE, se citan cuatro factores clave. El primero es que en el Estado o territorio se apliquen impuestos nulos o mínimos, o que sólo existan impuestos indirectos. Cabe precisar, no obstante, que este factor por sí solo no sería suficiente para determinar la existencia de un "paraíso fiscal". En segundo término, adicionalmente, para la OCDE se deben contemplar factores referidos a si en el Estado o territorio existen leyes o prácticas administrativas que impidan un intercambio efectivo de información. Precisamente por esto, se hace referencia explícita a países no cooperantes, que no colaboran con otras administraciones tributarias para aportar información sobre sus nacionales o residentes, máxime que, potencialmente se beneficien de regímenes de baja o nula tributación. En tercer término, la OCDE valora, muy especialmente, la falta de transparencia y la opacidad en las estructuras jurídicas y en lo que refiere al secreto bancario. Por último, se determina si no se aplica el requisito de que la actividad sea sustancial, lo que sugeriría que la jurisdicción pretende atraer inversión u operaciones con motivos estrictamente tributarios, o lo que es lo mismo, que se permite a los no residentes beneficiarse de rebajas impositivas, aun cuando no desarrollen efectivamente una actividad sustantiva en el país.

Por todo esto, podemos afirmar claramente que Uruguay no es actualmente un "paraíso fiscal", más allá de que algunos de los regímenes específicos que se aplican en nuestro país podrían ser observados y de hecho, lo están siendo por parte de la Unión Europea. No obstante, si revisamos nuestra historia previa a la reforma tributaria de 2007, vamos a encontrar que tuvimos rasgos o características bien propias de los atributos que caracterizan a un "paraíso fiscal": sociedades SAFI de baja o nula tributación, secreto bancario, sociedades anónimas al portador y casi inexistencia de convenios bilaterales para evitar la doble imposición y el intercambio de información, entre otros factores.

 

P. ¿En qué situación se encontraba Uruguay antes de conocerse el comunicado de la Unión Europea? ¿Desde qué fecha y porqué se plantean los nuevos temas que implican cambios en la normativa tributaria de nuestro país?

A partir de sendos reportes de la Unión Europea, se puede ubicar una cronología de hechos, que pautan la situación en que se encontraba y los compromisos asumidos por Uruguay. En un informe de abril de 2021 del Grupo del Código de Conducta al Consejo de la Unión Europea, que reporta sobre regímenes fiscales preferenciales y otras medidas de fiscalidad empresarial, se explicita la situación de Uruguay con diversas observaciones realizadas entre los años 2017 y 2018, que fueron enmendadas o levantadas entre 2018 y 2019. Cabe precisar, no obstante, que en 2019 queda observado el régimen de "exención de ingresos de fuente extranjera" (foreignsourceincomeexemption, FSIE).

Posteriormente, en otro documento más reciente, fechado en setiembre de 2021, la Unión Europea informaba que el 28 de julio de 2021 Uruguay había enviado una carta expresando su voluntad de abordar las cuestiones planteadas sobre el régimen de exención de ingresos de fuente extranjera de Uruguay. Es en este marco que se recomendó incluir a Uruguay en la sección 2.1 del anexo II.

Es así que el 5 de octubre de 2021 la Unión Europea presentó el informe, que ha sido recogido por la prensa local e internacional, dando conocimiento de la situación en que se encuentran diversos países e incluye aUruguay. Esto queda establecido en el Anexo II, bajo los siguientes numerales:2. Fiscalidad justa. 2.1. Existencia de regímenes fiscales perniciosos. En el texto se establece que,a las siguientes jurisdicciones, que se comprometieron a enmendar o abolir su régimen de fuente extranjera dañina de exención de ingresos, se le concedió un plazo hasta el 31 de diciembre de 2022 para adecuar su legislación. Las jurisdicciones incluidas en el Anexo II fueron: Costa Rica, Hong Kong, Malasia, Qatar y Uruguay.

 

P. ¿Este es por tanto un hecho totalmente esperable?

Uruguay, desde su historia, ha adoptado un sistema que se basa en el denominado principio de "fuente territorial", que significa que sólo grava las rentas provenientes de actividades desarrolladasen el territorio nacional, y que no grava las rentas provenientes del exterior. Este principio, que fue modificado parcialmente para algunas rentas de capital en el IRPF, referido a rendimientos de capital mobiliario, con las modificaciones realizadas en la Ley 18.718 de fines de 2010, aún se mantiene para las demás rentas obtenidas por las personas físicas (incrementos patrimoniales y capital inmobiliario) y para todas las rentas obtenidas por las personas jurídicas.

Este punto, que es literalmente la observación que realiza la Unión Europea hacia nuestro país, es un sistema "observado" por los organismos internacionales desde hace años, en particular por parte de la OCDE y por la propia Unión Europea. Era previsible, por tanto, que finalmente llegáramos a esta situación, en que pasamos a integrar una "lista gris", en la que permaneceremos hasta tanto no adoptemos los cambios normativos requeridos para enmendar o abolir (modificación total o parcial) el régimen cuestionado. En buen romance, Uruguay se ha comprometido a pasar a gravar bajo el principio de "renta mundial", aquéllas rentas en que el tratamiento tributario en nuestro país perjudica a otros países.

 

P. ¿Desde cuándo comienzan a ocurrir en Uruguay cambios en su sistema tributario y cuáles fueron, los más importantes, adicionales a estas modificaciones que señalas en algunas rentas alcanzadas por el IRPF?

A partir del año 2008, y derivado de la crisis financiera global, el mundo tributario inicio un camino de aplicación de estándares mínimos en materia tributaria y de coordinación entre las administraciones tributarias, que impactaron y, reitero, siguen impactando en nuestro país. Sin pretender describir de forma pormenorizada todos los cambios o impactos que esa política tuvo, se pueden destacar algunos hitos importantes que se dieron en el período comprendido entre la reforma tributaria de2007 y el año 2019. Es así que podemos identificar la eliminación del régimen de SAFI (un régimen de baja o nula tributación), la firma de convenios bilaterales con diversos países para evitar la doble imposición y para el intercambio de información, el registro de accionistas y de beneficiarios finales de sociedades al portador, la eliminación del secreto bancario con fines tributarios, el régimen de precios de transferencias por parte de las empresas para transparentar operaciones entre empresas vinculadas y que se realicen a valores de mercado, el estándar común de reporte o sistema de intercambio automático de información financiera con fines tributarios entre las administraciones tributarias, el régimen o tratamiento tributario más gravoso en la obtención de rentas gravadas en Uruguay por sociedades de regímenes de baja o nula tributación (BONT), y hasta, los cambios al criterio de renta territorial para los rendimientos de capital mobiliario en el IRPF mencionado previamente, que gravan dichas rentas con independencia de si se obtuvieron en Uruguay o en el exterior. Como se puede apreciar la trayectoria de la reforma ha sido verdaderamente impactante y en pocos años.

 

P. ¿Por qué otros países insisten en que debemos aplicar entonces nuevos cambios tributarios?, ¿en qué los perjudicamos?

El reclamo de la comunidad internacional, del que se hacen eco los organismos que auditan aspectos tributarios, viene desde hace tiempo y no debería sorprendernos. Recientemente, Uruguay no sólo no adoptó cambios para seguir avanzando en el sentido de lo que la fiscalidad internacional del siglo XXI exige y que mencionábamos previamente, sino que, muy por el contrario, ha ido a contramano de estas tendencias. Un ejemplo claro es la decisión adoptada por nuestro país el año pasado,por la que se ampliaron las denominadastaxholidayde 10+1 años (vacaciones fiscales), sobre las rentas por rendimientos del capital mobiliario del exterior.

Esta medida fue adoptada por el gobierno con el propósito explícito de captar nuevos residentes fiscales,y se materializó a partir de la flexibilización de las exigencias para la adopción de la residencia fiscal por parte de no residentes, mayormente extranjeros. Estos nuevos "residentes fiscales" dejarían de tributar en sus países de residencia anterior y no tributarían en Uruguay, dado que el régimen preferencial que creó la nueva normativa, los deja fuera de la imposición por 10+1 años.

Es probable que para la Unión Europea,y quizás tampoco lo sea para la OCDE,este tema no haya sido un argumento relevante para incluir a Uruguay en una"lista gris", aun cuando el plazo de residencia mínimo establecido contravenga estándares internacionales. Seguramente, los argumentos que más pesan sobre la posición europea son bastante más amplios y tienen que ver con aspectos de mayor impacto global en materia de tributación sobre las rentas empresariales.

Personalmente, he manifestadoen varias instancias públicas que los cambios implementados durante el año 2020 fueron, justamente, en sentido contrario de lo que el mundo estaba reclamando.

 

P. ¿Cuáles son, entonces, estos otros temas que preocupan a los países de la Unión Europea?

Algunos de los aspectos de la tributación nacional que tiene mayor impacto global en las rentas empresariales, son las empresas uruguayas que operan como tradings de bienes situados en el exterior, que tienen un régimen excepcional de baja tributación. Estas empresas compran en el exterior y venden a terceros países bienes que no pasan por el territorio nacional. Otro ejemplo son las sociedades holding,en las que sus propietarios alojan activos que generan dividendos, intereses o regalías de derechos o patentes (denominadas como rentas pasivas), cuya ganancia, finalmente, no tributa en Uruguay, justamente porque nuestro país no grava esas rentas por ser de fuente extranjera. En función de este tratamiento tributario estas ganancias se deducen (se desgravan) en otros países. Estas operaciones impactan en diversos países del mundo y, lo que es más importante, no tributan en ningún lado. Establecen su "domicilio" en Uruguay y no quedan gravados por nuestro régimen tributario, por ser de fuente extranjera.

Las conocidas prácticas de planificación fiscal agresiva y la utilización de estos regímenes perniciosos o dañinos, por parte de empresas y empresarios extranjeros, para eludir los impuestos en las jurisdicciones que actúan o generan las rentas, derivan en reclamos de terceros países. Estos reclamos se canalizan en las observaciones de los organismos internacionales, y luego terminan generando las inclusiones de nuestro país en "listas",lo que concluye en requerimientos para que se corrijan este tipo de prácticas.

 

P. ¿En los actuales planes tributarios del gobierno estaban previstas acciones para atender estas nuevas realidades? En todo caso ¿qué plazos nos ha dado la Unión Europea para concretar esos cambios? ¿Cuáles deberían ser los principales capítulos del régimen tributario uruguayo que deberían modificarse?

Claramente, no. El gobierno no realizó modificaciones ni anunció cambios en el sistema tributario interno que fueran  en el sentido de las tendencias y las exigencias que la fiscalidad internacional reclama. De hecho, los ajustes tributarios realizados a partir de marzo de 2020 fueron en sentido opuesto.

Dicho esto, lo que hoy podemos decir, considerando los informes de la Unión Europea y el compromiso asumido en el Acuerdo realizado en el seno del Marco Inclusivo de la OCDE, que fue firmado por 136 países o jurisdicciones y que apunta a instaurar un impuesto mínimo global del 15%sobre las rentas empresariales,es que durante 2022 nuestro país deberá introducir cambios normativos tributarios internos para honrar los compromisos asumidos a nivel internacional. Esto implicará aumentos de impuestos en Uruguay a partir del año 2023.

Ambos compromisos, los asumidos con la Unión Europea y los acordados en el ámbito del Marco Inclusivo para el impuesto mínimo global, se implementarán durante 2022 y se ejecutarán a partir del año 2023.

 

P. Si Uruguay, basándose en apelar a la soberanía tributaria, no realizara esos cambios, ¿cuáles serían las consecuencias, no solo formales, sino materiales?

En los dos casos que he mencionado, Uruguay ya ha asumido compromisos que deberá honrar. En lo que refiere a la Unión Europea, aún queda por develar cuál será la decisión política del gobierno, la que seguramente será una combinación de voluntad política de atender los cambios exigidos y el apego que el gobierno quiera tener al cuestionado principio de "fuente territorial". Habrá que esperar para evaluar la capacidad negociadora de las autoridades para saber cuál será la mezcla de ajustes tributarios que satisface los requerimientos que dieron lugar a la inclusión de nuestro país en la "lista gris".

Frente al Marco Inclusivo para el impuesto mínimo global, tenemos el Pilar Uno que procura garantizar una distribución más justa entre países de los beneficios y de los derechos de imposición, relativos a las mayores y más rentables empresas multinacionales (20.000 millones de euros de ventas globales por año). La idea en este caso es que se reasignen algunos derechos de gravamen sobre las multinacionales desde sus países de origen hacia los mercados en los que estas empresas realizan su actividad económica y obtienen beneficios, con independencia de si tienen o no presencia física en ellos. En este primer pilar, nuestro país deberá aplicar decisiones adoptadas de forma centralizada en el marco multilateral.

Por otra parte, el Pilar Dos introduce un impuesto mínimo global sobre sociedades del 15 %, este nuevo tipo impositivo mínimo se aplicará a las empresas cuya cifra de negocios supere los 750 millones de euros anuales y se calcula que generará una recaudación tributaria adicional a escala mundial de aproximadamente 150.000 millones de dólares anuales. Dentro de este parámetro de ingresos, seguramente se encuentran empresas globales con negocios radicados en nuestro país y con acceso a regímenes preferenciales o promocionales, cómo lo son, entre otros, la ley de promoción de inversiones, los regímenes que alcanzan al software o la biotecnología y el régimen de zonas francas.

 

P. Se trata de cambios que no tienen precedentes...

Es así. Más allá de detalles y modificaciones concretas que se procesen durante el año 2022, lo que resulta evidente, es que los cambios en la hacienda pública moderna tienen un componente muy importante de fiscalidad internacional, con estándares mínimos a cumplir y con exigencias de mayor transparencia, que reitero, pues lo sostengo desde hace años, son ineludibles para cualquier gobierno de Uruguay, sin importar el signo político, si es que se pretende mantener una inserción económica global compatible con la nueva realidad de cooperación tributaria internacional.

En el caso en que optáramos por no sumarnos a estos cambios, las consecuencias podrían ser importantes. Por ejemplo, un amplio conjunto de empresas globales, con evidente capacidad de inversión en actividades productivas, no tendrán a Uruguay como destino posible.

 

P. A pesar de los cambios implementados que permitieron gravar las rentas generadas por inversiones financieras realizadas en el exterior, ¿por qué razones nuestro país ha mantenido el criterio de "renta territorial"? Es importante que los lectores comprendan la relevancia que tiene este criterio y por qué está siendo cuestionado.

Personalmente, me es difícil explicar por qué luego de pasar a gravar a las personas físicas con el IRPF por las rentas de capital provenientes de rendimientos del capital mobiliario en el exterior (Ley 18.718), no se pudo completar y avanzar en gravar las rentas de capital inmobiliario y los incrementos patrimoniales. Entiendo que las restricciones de economía política existen y que la oposición de algunos grupos de interés a este tipo de cambios es importante. Ello puede derivar en evaluaciones técnicas y políticas que deben arbitrar entre los potenciales aumentos de recaudación y los efectos de cambio en las reglas de juego en los negocios.

En materia de rentas empresariales, el criterio de "fuente territorial" ha sido aplicado, principalmente, por países importadores de capital, pequeños en su mayoría, que mediante un sistema de competencia fiscal o de regímenes preferenciales en el tratamiento de las rentas del exterior, procuraban capturar flujos de inversión extranjera directa. El punto es que la fiscalidad internacional ha ido avanzando, los mecanismos de convenios para evitar la doble imposición (evitar tributar en el país de origen y en el país de obtención de la renta) se han ido masificando a nivel global. Durante el siglo XXI la preocupación se ha ido centrando más en cómo evitar la doble no imposición (no tributan ni en el país de origen ni en los países de la actividad productiva o comercial) que derivaron en las denominadas acciones BEPS (erosión de las bases imponibles y traslado de los beneficios, por su sigla en inglés) y en el reciente Acuerdo Inclusivo por un impuesto mínimo global sobre las rentas empresariales.

En esos extremos, algunos países, caso Uruguay, habilitan la existencia de regímenes de trading o de holding, que localizan rentas en estructuras domiciliadas jurídicamente y fiscalmente en Uruguay, pero que no tributan en Uruguay y que desgravan las rentas generadas por estos negocios en terceros países. Este tipo de estructuras jurídicas, además, no tiene ninguna "sustancia" en nuestro país, ya que los factores de producción no se localizan en nuestro país y, por tanto, el único beneficio que obtenemos proviene de la venta de algunos servicios profesionales.

 

P. ¿Y en el caso de las personas físicas?

En el caso de las personas físicas, ocurre algo similar cuando se flexibilizan en demasía los criterios para otorgar una residencia fiscal y para ser sujeto de obligaciones tributarias en nuestro país. Si dichas exigencias sólo son de residir 60 días por año y poseer un inmueble de apenas USD 380.000, estamos generando un sistema tributario preferencial que en los hechos implica no gravar en el IRPF las rentas del capital a personas que ciertamente no tienen una radicación real, o mayoritaria, en nuestro país. Si logran acceder a este régimen preferencial, dejarán de tributar, seguramente a tasas más altas, impuestos sobre dichas rentas en sus países de nacionalidad o residencia anterior.

Es fácil entender que la relevancia del tema radica en que estos sistemas de competencia fiscal entre países, generan prácticas de fiscalidad agresiva, sin sustancia económica, que favorecen la elusión fiscal. Es precisamente por esta razón que estos regímenes son criticados y observados en las instancias internacionales, en la medida en que se les define como nocivos o perniciosos para las haciendas públicas de terceros países. Esto ocurre cuando los beneficios alcanzan de forma desigual al exterior que al interior del país ocuando los beneficios otorgados a los extranjeros suponen una discriminación en perjuicio de otros países.

 

P. ¿Hay otros países que apliquen el concepto de la territorialidad fiscal?

El principio de fuente territorial de la renta es algo que en la actualidad aplican muy pocos países en el mundo. En América del Sur son Uruguay, Paraguay y Bolivia. En el resto de América Latina podemos sumar a Costa Rica y Panamá, que integran listas de países no cooperantes desde hace años, y algún otro país de América Central. Se trata de un régimen que ya nadie aplica, al menos en la forma en que ocurre en estos países. En el ámbito de la OCDE, solo existen algunos casos, por ejemplo, Francia, que aplica un régimen parcial de fuente territorial para empresas (aunque sí tributan por rentas pasivas generadas a nivel mundial), peroaplica el régimen de renta mundial para las personas físicas.

 

P. ¿A quién favorecerá y a quien perjudicará el abandono del criterio de "renta territorial" aplicado por tantos años en nuestro país?

Si finalmente abandonáramos definitivamente el criterio de "renta territorial", se pasarían a gravar las rentas obtenidas por residentes fiscales uruguayos provenientes de actividades desarrolladas en exterior, así como los bienes situados y derechos utilizados, que se encuentran fuera del territorio uruguayo. Para determinar los efectos que tendría que se avanzara en este sentido, debemos entender que entre el conjunto amplio de rentas, existen dos grupos a considerar. Por un lado, están las personas físicas y las personas jurídicas y, por otro lado, están las rentas activas empresariales y/o de trabajo y rentas pasivas que derivan de rendimientos de determinados activos.

En lo que respecta a las rentas derivadas de actividades empresariales y de trabajo, dónde efectivamente hay sustancia, pues existen factores productivos localizados en un territorio exterior, un cambio en la dirección señalada no debería generar mayores impactos, ya que, generalmente, esas rentas están gravadas en los países donde están localizados esos factores productivos y ya existen, o en su defecto se deberán firmar, convenios para evitar la doble imposición. En este tipo de situaciones Uruguay no debería aspirar a una mayor recaudación, ni afectar a esas empresas o personas con actividad internacional, ni al fisco de terceros países.

Dónde sí tendríamos impactos más importantes, de mayor impacto recaudatorio y de afectación de intereses de negocios concretos, es en las denominadas rentas pasivas, sean éstas de capital en el caso de las personas físicas, o de personas jurídicas que realizan colocaciones financieras, actividades de trading o estructuras de tipo holding para la localización de determinados activos. En términos generales, el cambio favorecería la recaudación tributaria de nuestro país y perjudicaría a quiénes obtienen rentas de capital por rendimientos inmobiliarios y por incrementos patrimoniales en el exterior, en el más frecuente de los casos provenientes de operaciones financieras. Se verían afectados, asimismo, aquellos grupos económicos o empresariales que utilizan cómo base jurídica el Uruguay para estructurar y localizar las rentas provenientes de operaciones de trading de materias primas, de intereses de préstamos, de dividendos o de regalías. Este tipo de situaciones suelen darse en empresas pertenecientes al mismo grupo económico. Naturalmente, un cambio de este tipo puede provocar que algunas de esas organizaciones empresariales, que en Uruguay no tienen sustancia o factores de producción, pueden retirarse de nuestra plaza, lo que implicaría que se dejaran de generar algunos ingresos provenientes de servicios profesionales o deback office, prestados por residentes uruguayos.

 

P. ¿Cómo afecta a la política tributaria uruguaya la propuesta de establecer a escala global una tasa mínima del 15% para la renta empresarial? ¿Impacta sobre algunos negocios en nuestro país? ¿En cuáles?

El objetivo del denominado Pilar Dos es introducir una tasa efectiva mínimaen el impuesto a la renta empresarial del 15%, que sería calculada sobre resultados contables, con posibles exclusiones previstas para ciertos casos. En concreto, la deberán pagar las empresas multinacionales,en primera instancia todas las empresas que superen los 750 millones de euros de ingresos anuales, las que tributarían sobre las rentas obtenidas en las jurisdicciones en las que tengan presencia, incluido Uruguay, si fuera el caso.Está previsto que los países tendrán libertad para aplicar el impuesto mínimo global a las empresas radicadas en su territorio, aun cuando no alcanzaran el umbral de ingresos consolidados.

No obstante, la aplicación de las reglas que forman parte del Acuerdo en el Pilar Dos, no es obligatoria, pero en caso de optar por su adopción, la misma deberá estar sujetaa los estándares acordados. En todos los casos, los países miembros deberán aceptar la aplicación por parte de otros países.

El punto tal vez más relevante, para contestar la pregunta, es que el Pilar Dos tendrá un diseño general de aplicación basado en dos reglas básicas, dos reglas domésticas entrelazadas. Por un lado, existe una regla de inclusión de rentas, que impone un impuesto complementario a una entidad matriz con respecto a la renta menos gravada enotra entidad filial. Por otro lado, hay una regla de pagosinsuficientemente gravados, que niega las deducciones o requiere un ajuste equivalente en la medida en que los ingresos fiscales de una entidad filial no están sujetos a impuestos según la primera regla. En lenguaje llano, se trata de una regla similar a la denominada "regla candado" del IRAE en Uruguay, si el ingreso no estuvo gravado por impuesto, está limitada la deducción del gasto.

 

P. En definitiva, ¿afectaría a algunas de las multinacionales que operan en Uruguay?.

Bajo estas premisas, el impacto en nuestro país estará dado principalmente respecto de aquellas empresas multinacionales que actualmente y por diversos regímenes promocionales tienen una tributación efectiva en el impuesto a la renta empresarial por debajo del 15% efectivo. Si Uruguay no hiciera nada para adecuar estos regímenes a la aplicación de la tasa mínima global, se podría dar el caso, en la práctica y por la vía de los hechos, que nuestro país realice una renuncia fiscal, derivada de una exoneración o de la aplicación de una tasa por debajo de la tasa global, pero que estas empresas multinacionales igual tributen por esa renta generada localmente, en los países de residencia de lascasas matrices de dichasempresas.En este caso, se estaría transfiriendo a terceros países, una recaudación de impuestos generada por actividades realizadas en nuestro país, o sea que sería un pésimo negocio desde el punto de vista tributario.

En resumen, las modificaciones necesariamente implicarán revisarlos sistemas nacionales de promoción de inversiones, los regímenes tributariosespecíficos que benefician a algunos sectores de actividad y las normativas sobre zonasfrancas, entre otros. Ante cambios de esta naturaleza, creo que economías abiertas ypequeñas, como es el caso de la uruguaya, deberían adoptar una actitud proactiva a partir de los sectores de producción que tienen empresas multinacionales radicadas en nuestro país y no actuar deforma tardía o simplemente reactiva. El camino a seguir, utilizandoestímulos a la producción y a la inversión, implicarárevisar la normativa nacional sobre regímenes promocionales,adecuándolas al contexto global. El rumbo más razonable para Uruguay sería encuadrar el rediseño de los regímenes promocionales, adecuándolos a los objetivos nacionales dedesarrollo sustentable,atendiendo, entre otras dimensiones, los desafíos del cambio climático, la atención a inequidades de género, el desarrollo territorial y la adopción de tecnologías más limpias e innovaciones para desarrollar infraestructuras y capacidades productivas más resilientes.

 

P. Se está trabajando en modificaciones en laley de zonas francas que incluye el teletrabajo como una de las posibilidades. ¿Los cambios previstos tendrán algún efecto en este contencioso del país a nivel regional e internacional?

Este es un tema que a mi juicio,también,es importante y tiene el mismo sentido de lo que intento trasmitir como criterio general respecto de los estándares internacionales. En el proyecto de Rendición de Cuentas que recientemente aprobara el Parlamento, hay un artículo que habilita a los usuarios de zonas francas a celebrar acuerdos con el personal dependiente para que realicen teletrabajo en su domicilio particular desde cualquier parte del territorio nacional. La nueva normativa establecería esta autorización, ya no en situaciones de emergencia sanitaria como ha ocurrido durante la pandemia, sino de forma habitual y permanente. La norma establece limitaciones para quienes desarrollen actividades operativas de producción, fabrileso logísticas, o bien actividades comerciales sustantivas.

 

P. ¿Esta norma se aplicaría de forma indiscriminada sobre todas las actividades de servicios que operan en zonas francas?

Aunque no está prevista para actividades "sustantivas", esta nueva norma me sorprende, pues va contra el sentido original y natural de lo que representa un "exclave" que habilita al sistema preferencial de tributación. Una parte de la actividad de las zonas francas en nuestro país ha ido evolucionando hacia centros de servicios en territorios menos alejados o incluso dentro de Montevideo, no exento de controversias frente a una idea original de descentralización productiva especializada, pero la deslocalización de los empleados atenta contra cualquier criterio de equidad para otorgar beneficios tributarios a esas empresas usuarias de las "zonas especiales o exclaves territoriales". Desde las primeras zonas francas, que se justificaban por ser próximas a fronteras, puertos y aeropuertos (el caso de la Ley 14.498), estamos llegando a zonas francas con empleados que trabajan desde su casa. Los beneficios tributarios se mantienen, pero seguramente, con potenciales cuestionamientosde incumplimientode estándares internacionales, vinculados justamente a la existencia y exigencia de "sustancia" de los factores de producción en las "zonas" territoriales que justifican otorgar los beneficios fiscales.

Adicional a esto quisiera decir dos cosas, para que se entienda mejor el alcance de la nueva normativa. Primero, en las actividades de servicios desarrolladas en zonas francas, la casi totalidad de los empleados se encuentran afectados a actividades de "sustancia", es decir, el costo locativo es demasiado importante para justificar presencia directa en actividades accesorias. Éstas no existen o se tercerizan, no hay otra alternativa. Segundo los mecanismos de fiscalización o contralor de personas en sus domicilios particulares son extremadamente complejos, en especial, para ser aplicados por parte de las autoridades de la Dirección Nacional de Zonas Francas u otras agencias fiscalizadoras. Es muy difícil imaginar que tendremos un mecanismo de control eficiente y eficaz que garantice el debido funcionamiento del régimen propuesto.

Ambos temas nos harían suponer, por tanto, que el régimen de teletrabajo previsto en la nueva normativa no debiera alcanzar a muchas personas. Si este fuera el caso, me cuesta aún más comprender o justificar una modificación que nos podría generar conflictos internacionales por incumplimientos en los estándares mínimos exigidos. De lo contrario, si alcanza a muchas personas, no estaremos en condiciones de defender la "sustancia" de los factores productivos localizados en un "zona" que goza de un régimen tributario preferencial.

 

P. Volviendo a la "lista gris" de la Unión Europea, ¿es posible que la OCDE pueda tener algún pronunciamiento similar en el futuro?

Si, sin dudas, lo mencioné y lo reitero, este tipo de observaciones ocurren, en general, en los ámbitos de los organismos internacionales que participan en las definiciones multilaterales de política tributaria. Actualmente el ámbito de mayor participación e incidencia en la materia es la OCDE.

Es importante entender, por otra parte, que los organismos internacionales están integrados por representantes de países que tienen grados dispares de peso político, pero que representan a personas. Los ámbitos de negociación, los mecanismos de auditoría y de discusiónsobre las controversias que se plantean entre países, atribuibles a los efectos nocivos o perjudiciales que afectan las acciones de las administraciones tributarias de los países, son todos elementos que, finalmente, inciden en la probabilidad de integrar estas listas. Para que se entienda bien. Estas listas no siempre son objetivas, no están integradas por todos los países o jurisdicciones que tienen regímenes nocivos. A no perder de vista, además, que las tendencias ylos paradigmas predominantes son dinámicos y que lo que hoy se permite, es probable que sea cuestionado en el futuro.

Para ver un ejemplo, es curioso de entender, pero es la realidad. Uruguay pasóen 2009 a integrar una "lista negra" de la OCDE y luego a integrar una "lista gris", a partir de asumir el compromiso que se adoptarían formalmente cambios en las normas de transparencia y de intercambio de informaciones en materia fiscal (que se tradujo en la firma de un número determinado de convenios de información y asistencia y de doble tributación), pero toda esta situación ocurre a posteriori de que el país realizara, a partir de la reforma tributaria de 2007, el cambio tal vez más relevante en materia de fiscalidad internacional, cómo fuera la eliminación del régimen de las SAFI, un régimen opaco y de nula o baja tributación creado originalmente por la Ley 11.073 del año 1948. Si este régimen hoy estuviera vigente, sin dudas, Uruguay tendría riesgos de ser calificado como un "paraíso fiscal".

 

P. ¿Cómo se puede explicar que en los Pandora Papers el cambio más importante es que los Estados de Delaware, Nevada, Wyoming o Dakota del Sur, Florida de Estados Unidos son donde más sociedades opacas se han creado? ¿Cómo se entiende, por otro lado, que el gobierno de Estados Unidos forme parte de los organismos internacionales que califican y sancionan a las jurisdicciones que no cooperan internacionalmente en materia tributaria?

Estados Unidos es un caso no menor. Incluso en Europa existe disconformidad, dado que incumple estándares en el intercambio de información. Veremos si con el avance que ha significado en materia de colaboración y fiscalidad internacional, observado en el inicio del gobierno de Biden, se producen cambios relevantes.

Pero ese es un ejemplo, entre tantos, de que estos sistemas de listas no son perfectos y no se aplican de manera uniforme. Naturalmente,funcionan en un mundo con intereses y poder político-económico, donde además muchas veces, el marco estádiseñado para regir relaciones bilaterales entre países, regiones o bloques comerciales y no siempre funcionan bien o comolistas universales. Adicionalmente, nada en estas relaciones multilaterales, ni en el poder económico y político, es lineal y estático, pero nos ayuda a explicar algunas apariciones en "listas" o algunas "ausencias" notorias.

Sin ir más lejos, la Resolución que emite la DGI en Uruguay con la lista actualizada de países, jurisdicciones, o regímenes especiales de baja o nula tributación (BONT) a los efectos de la aplicación de la Ley 19.484 de Transparencia Fiscal, incluye cerca de 40 casos y ninguno de los Estados referidos en la pregunta, figura, pero tampoco figura Panamá, que sí aparece en la lista de la Unión Europea.

Lo mismo pasa en Europa, el reporte emitido recientemente que incluye la "lista negra" o de "paraísos fiscales" (que incluye a Uruguay en su Anexo II, referido a una "lista gris"), ha causado gran malestar en el Parlamento Europeo y en diversos dirigentes políticos de la eurozona, pues la lista se ha reducido justamente en momentos de difusión de los Pandera Papers. Eso genero confusiones y enojos en la gente a través de la prensa, pues algunas jurisdicciones como Islas Seychelles, aparecía en casos vinculados a los Pandora Papers y había sido eliminada de la lista. También han salido otras jurisdicciones como Andorra, Anguila (que tiene tasa de 0% sobre beneficios empresariales) o Bahamas.

En cualquier caso, pienso que esto no hace más que confirmar que si no adoptamos de manera permanente un camino de buenas prácticas y de respeto a los estándares mínimos internacionales, los países pequeños como Uruguay, por cierto,políticamente menos poderosos en el contexto mundial, no tendremos certezas de cuándo o dónde va a saltar la siguiente alarma. Por otra parte, para las empresas globales, el "riesgo reputacional tributario" es cada vez más trascendente y tener estructuras jurídicas de países que potencialmente están en las "listas", es cada vez más incómodo.

 

P. Partiendo del concepto de justicia tributaria, y teniendo en cuenta la necesidad de recuperación del país y su crecimiento económico y social, ¿deben "pagar más los que tienen más", ¿Algunas de las normas incluidas en el Presupuesto Nacional y en el proyecto de Rendición de Cuentas que está siendo considerado en el Parlamento contienen avances o retrocesos?

En el contexto de la crisis derivada de la pandemia del Covid-19 y las necesidades adicionales de recursos fiscales, han ocurrido cambios no sólo en materia de fiscalidad internacional, también,se procesaron transformaciones en los paradigmas tributarios y más concretamente en los fundamentos y en cómo aumentar la imposición a la riqueza para que efectivamente paguen más los que tienen más, dando más legitimidad al sistema tributario en su conjunto, aun cuando estos ingresos adicionales no sean suficientes para atender los esfuerzos realizados por muchos gobiernos. Hoy vemos cómo nunca antes, niveles de desigualdad en la distribución  de los ingresos, y mucho más en los patrimonios. El caso es que en la actualidad se cuenta con mejores sistemas de información y con nuevas fuentes de datos que permiten capturaresta realidad y realizar comparaciones entre países. Vivimos en un mundo con personas milmillonarias y de empresas globales multimillonarias (más grandes que muchos países), que no tributan, o que lo hacen a tasas efectivas muy bajas, versus, países endeudados y con necesidades adicionales de ingresos fiscales para sostener políticas públicas fundamentales para el desarrollo económico y social. En la América Latina, en general, el panorama es aún más evidente y trágico.

Hoy es posible detectar personas millonarias, pero sin ingresos salariales ni dividendos conocidos, que no pagan impuestos, utilizando estructuras jurídicas que les facilitan la elusión tributaria y deslocalizando parte de sus negocios para evitar el pago de impuestos. Si seguimos viendo que esas personas pueden no contribuir en base a sus capacidades tributarias reales, estaremos, cada vez más deslegitimando un sistema de convivencia social y un Estado de Bienestar, que ha servido de soporte en la construcción  de las sociedades occidentales modernas.

En Uruguay cuando se modificó el régimen tributario con una norma antiabuso y se gravó por dividendos fictos, muchos se opusieron y pusieron el grito en el cielo. Sin embargo, la realidad mostraba que los dividendos y las utilidades, gravadas por IRPF,habían disminuido sensiblemente, en razón de las (no) distribuciones de utilidades de las empresas. Este es resultado de una la realidad pautada por la planificación tributaria agresiva. Por eso es imprescindible la coordinación internacional y el multilateralismo.

 

P. La del estribo. ¿Cuáles han sido, hasta ahora, los principales cambios tributarios que aplicó el actual gobierno en el Uruguay? Téngase en cuenta que el principal compromiso de campaña había sido que no aumentarían los impuestos.

Intentando completar la respuesta a la pregunta anterior, en nuestro país durante el año y medio del actual gobierno, han ocurrido cambios en materia tributaria de dos tipos. Entre esos cambios por supuesto que hubo aumentos. Pero más allá de eso, voy a intentar ordenar los cambios para entender el sentido que tuvieron los aumentos y las rebajas impositivas desde que asumió la actual Administración.

Unos fueron de carácter temporal y transitorios, que tuvieron lugar con la creación de un impuesto de emergencia sanitaria Covid-19 que alcanzó aremuneraciones y prestaciones de los funcionarios públicos y trabajadores dependientes de empresas públicas y paraestatales, así como, a jubilaciones y pensiones, bajo la forma de un adicional al IASS. Por otro lado, se aplicaron rebajas y facilidades de pago, como ayudas paliativas durante la pandemia para las micro, pequeñas y medianas empresas. Estos apoyos, aunque insuficientes en muchos casos, fueron necesarias por la baja generalizada en la actividad, en algunos casos producto de restricciones normativas, casos de los servicios turísticos y de la gastronomía.

Otra medidas tributarias fueron de carácter más permanente. Allí tenemos un número más importante de cambios, que, en términos generales, implicaron aumentos de la tributación indirecta y directa de las personas y que disminuyeron la tributación de las empresas, mejorando su rentabilidad. En esta lista tenemos casos cómo la eliminación de rebaja del 2% del IVA en compras con tarjetas de débito y medios de pago electrónico y la eliminación de rebaja del 4% de IVA con tarjetas de crédito, débito e instrumentos pago electrónico, en compras de servicios gastronómicos y de turismo. Tenemos otro ejemplo en la modificación en el mecanismo de ajuste de la BPC, adoptándose la variación del índice medio de salarios (IMS) en lugar de la inflación del IPC, para el IRPF de trabajo (salarios e ingresos de no dependientes) y el IASS (jubilaciones y pensiones), que aumenta la tributación en términos reales para esos contribuyentes.

En el caso de las empresas, ocurrieron dos cambios en el año 2020 que refieren a la eliminación de la obligación de pagar IRAE por el 50% de la utilidad del ejercicio y no abatir el 100% con pérdidas fiscales anteriores, y la modificación del mecanismo de ajuste para la valuación de los inmuebles rurales para el impuesto al patrimonio que favorece y alcanza particularmente a productores agropecuarios con más de 2.000 hectáreas. En este año, en la Rendición de Cuentas también se apruebaun beneficio (artículo 169 de la RC)que amplía la exoneración de impuesto al patrimonio agropecuario, con la inversión en pasturas bajo la ley de promoción de inversiones, que reitero,solo alcanza a productores de más de 2.000 hectáreas,que representan menos del 10% del total de productores del país.

 

P. Todo indica que habrá nuevos cambios tributarios, ¿es así?

Efectivamente. Sabemos que por los compromisos internacionales asumidos por el gobierno, habrá nuevos cambios durante 2022, que seguramente entrarán en vigencia a partir del año 2023. Pero más allá del compromiso de campaña electoral, me parece importante resaltar el sentido de los cambios. Así como en materia de fiscalidad internacional fuimos en sentido contrario de lo que el mundo reclama, creo que en materia de estructura tributaria interna, también nos estamos moviendo en sentido contrario de los nuevos paradigmas de la tributación, que procuran mejorar los impuestos indirectos, que tienen que ver con hacer menos regresivo el IVA,o con la adecuación del IMESI para atender objetivos ambientales y para penalizar consumos nocivos o "no saludables". Los ajustes tributarios requeridos deberían apuntar a terminar con la disminución de la tendencia a la baja sistemática en los impuestos a las empresas grandes, que en nuestro país son las que pagan IRAE real e Impuesto al Patrimonio, y enaumentar la imposición directa a las distintas manifestaciones de riqueza.

Al fin y cómo forma de respuesta a la propuesta del proyecto La Economía en nuestra vida, es importante comprender que el sistema tributario, en sus dos grandes ramas, las contribuciones de la seguridad social y los impuestos nacionales y sub-nacionales (departamentales), son las herramientas que las sociedades modernas han encontrado para, gravando las distintas manifestaciones de riqueza, distribuir los costos de vivir en sociedad con grados aceptables de cohesión social y niveles de equidad que permitan igualdad de derechos y oportunidades.

 

(*) Gustavo VIÑALES.

Contador Público egresado de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República (UdelaR). Es Investigador Asociado del CINVE y Máster Universitario en Hacienda Pública y Administración Financiera y Tributaria, con Especialidad en Administración Tributaria, por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) de España. Es consultor nacional e internacional en temas tributarios y fiscales, contando con numerosas publicaciones y trabajos de investigación en estas materias. Desde 1992 es Profesor Agregado en las carreras de Contador Público y Licenciado en Administración en el Departamento de Administración de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la UdelaR. A partir de 2012 es Profesor del Posgrado de Especialización y Maestría Tributaria, de la UdelaR e integra el Consejo de Coordinación en la creación del mismo. En su actividad profesional ha sido Director del Departamento de Impuestos de CPA Ferrere y Socio del Estudio Cr. Fossati& Asociados. Integró el Consejo Directivo Honorario del Centro de Estudios Fiscales (CEF) desde 2016 a 2020, y fue Secretario Ejecutivo del CEF durante el período noviembre 2017 a mayo del 2020.

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La Economía en nuestras vidas. Nota anterior: https://www.uypress.net/Economia/El-desempleo-la-principal-preocupacion-de-los-uruguayos-Entrevista-con-Gonzalo-Zunino--uc116162

 

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