UY Press - Agencia uruguaya de noticias

17.06.2024

MONTEVIDEO (Uypress) - Una amplia entrevista al economista Martín Vallcorba*, que ocupó importantes responsabilidades en los gobiernos del Frente Amplio, sobre la situación actual y las perspectivas económicas a pocos días de las elecciones internas del 30 de junio. Los temas económicos a nivel nacional, pero también de los diferentes sectores sociales, son o deberían ser un tema central del debate político.

Estamos en el 4to año del gobierno multicolor y es obligatorio hacer un balance. ¿Cuáles consideran que son los principales resultados económicos de esta gestión?

Como punto de partida debemos recordar la que fue la promesa central de campaña del entonces candidato Lacalle Pou sobre que, durante su gobierno, los uruguayos tendríamos "los 5 mejores años de nuestras vidas".

Sin duda estamos muy lejos de aquella promesa, hasta el propio oficialismo parece reconocerlo. Si nos guiamos por la forma en que se defiende la gestión del gobierno, parecería que pasamos de aquella promesa de los mejores 5 años de nuestras vidas, a tratar de terminar estos 5 años un poquito mejor que en 2019. Haciendo la analogía con el fútbol, después de venir perdiendo durante buena parte del partido, ahora festejamos el empate, con la esperanza de meter un gol en los descuentos, en este 2024.

Eso lo podemos ilustrar tomando como referencia el ingreso medio de los hogares, que es un indicador que resume la situación promedio de las personas, tomando en cuenta lo que sucede tanto con el salario y otros ingresos no salariales, como con el empleo y las horas trabajadas. Considerando promedios anuales, durante los tres primeros años de este gobierno los ingresos de los hogares, a valores constantes para hacerlos comparables, estuvieron sistemáticamente por debajo del nivel de 2019. Recién en 2023 se pudo empatar con 2019, superando en tan solo 0,3% aquellos valores. Y esta evolución general esconde situaciones muy diferentes. Sin ir más lejos, cuando analizamos las diferencias entre Montevideo e Interior, vemos que en este último caso la evolución fue notoriamente peor, ya que allí los ingresos de los hogares en 2023 todavía estaban 3,2% por debajo del nivel de 2019. Lo mismo sucede cuando analizamos la evolución por nivel de ingresos. En este caso, sólo los hogares del quintil más alto, el 20% de mayores ingresos, están mejor, en tanto que el restante 80% de los hogares, los de más bajos ingresos, tenían en 2023 ingresos reales menores que en 2019. Esta evolución, por cierto, es consistente con el aumento de la desigualdad que se ha observado en este período.

La conclusión es peor si consideramos lo que pasó con la pobreza. Más allá de oscilaciones en los datos semestrales, los resultados son muy malos. Tomando el promedio de 2023, la pobreza aumentó 1,3 puntos porcentuales respecto a 2019, pasando de 8,8% a 10,1%. Esto significa que aproximadamente tenemos 50 mil compatriotas más en situación de pobreza. Peor aún son los resultados en relación con la pobreza infantil. En este caso, la pobreza de los menores de 6 años aumentó en ese período 3,1 puntos porcentuales, pasando de 17% a 20,1%. Esto significa que 1 de cada 5 niños y niñas menores de 6 años viven en hogares pobres.

Durante los 15 años de gobierno del FA se logró reducir notoriamente la pobreza infantil, partiendo al comienzo de una realidad muy dura, en la que más de la mitad de los menores de 6 años vivía en situación de pobreza. Es cierto que la situación de 2019 no nos satisfacía, pero hoy estamos notoriamente peor. No hay duda de que ésta es una situación que nos debe interpelar a todos como sociedad y que debería ser parte central del análisis de los resultados del gobierno, aspecto que está absolutamente ausente en la evaluación oficial. También deberá ser una prioridad del próximo gobierno.

 

Ahora, ¿esos malos resultados no se pueden explicar o atribuir al efecto que tuvo la pandemia sobre la actividad económica?

Está claro que desde el oficialismo se intenta matizar estos magros resultados argumentando que el gobierno tuvo que hacer frente a una pandemia. Ya lo hace, y este relato se va a intensificar más aún a medida que avance la campaña.

Obviamente que la pandemia impactó sobre el crecimiento económico en 2020, lo tengo bien presente. Pero luego de la caída inicial, la economía se recuperó, y ya desde mediados de 2021 el nivel de actividad superó los niveles prepandemia. O sea, desde ese momento la riqueza generada en el país fue mayor a la que se generaba previamente. En el promedio de 2023, el PIB se ubicó 2,7% por encima del de 2019.

 

¿Acaso ello no implica una evaluación positiva del desempeño económico de Uruguay?

No, no, para nada, al contrario. Simplemente es el reconocimiento de que, mientras que la actividad económica del país y la riqueza generada en 2023 fue mayor que la de 2019, el ingreso de los hogares apenas empató y la pobreza fue mayor. El dinamismo económico fue muy pobre. Tuvimos un desempeño mediocre, tanto si lo miramos internamente, como si lo comparamos con lo sucedido en el resto de los países de la región, que también se vieron afectados por la pandemia, por cierto.

Es cierto que hemos superado los niveles prepandemia, pero somos de las economías que menos hemos crecido en la región. Si comparamos el PIB de 2023 con el de 2019, Uruguay creció, como vimos, 2,7% en estos cuatro años, muy lejos de países como Colombia, que tuvo un crecimiento de 11%, y lejos de Brasil, Paraguay y Chile, que crecieron entre 7% y 8%. Incluso crecimos un poco menos que Argentina, que lo hizo al 3,1%, con todos los problemas que tiene el país vecino, y sin considerar el desplome económico que está viviendo en este 2024.

Pero, además, la economía uruguaya lleva 21 meses sin crecimiento. Es más, lo que se observa es una leve caída de la producción: el PIB en el 1° trimestre de 2024 es 0,6% menor al del 2° trimestre de 2022, corregido por los factores estacionales. Casi dos años sin crecimiento, con una leve caída de la actividad económica, deja en claro que no hemos tenido un buen desempeño económico en la pospandemia. No es algo que dé para festejar, como lo hace el equipo económico en cada presentación pública que realiza, en las que se las ingenia para pasar de largo frente a las evidencias señaladas, que son centrales.

Volviendo a la pregunta anterior, en la pospandemia Uruguay es de los países que menos creció en la región, por lo que no todos los problemas se le pueden achacar a la pandemia. Crecimos poco y distribuimos mal la riqueza generada.

Además, durante la pandemia se debería haber tenido un despliegue mucho más intenso de las políticas públicas para contener el aumento de la pobreza. Al respecto, un estudio que en 2020 realizaron los economistas Matías Brum y Mauricio De Rosa, investigadores de la Universidad de la República, estimaba que se podía evitar que aumentara la pobreza incrementando las transferencias monetarias en 0,5% del PIB, gasto que era absolutamente posible de financiar. Sin embargo, el gobierno no lo hizo. No podemos excusarnos en la pandemia para justificar los malos resultados que hemos tenido.

 

En la actualidad estamos enfrentando una situación de atraso cambiario. ¿Esto podría ser parte de la explicación de ese pobre desempeño económico? ¿A quién afecta y a quién lo favorece el atraso cambiario?

Sin duda estamos ante un gran atraso cambiario, a esta altura ya nadie lo discute. El propio Banco Central del Uruguay (BCU) lo reconoce. En el último Informe de Política Monetaria, el BCU estima que el desvío del tipo de cambio real respecto a lo que sería su valor de equilibrio, en función de los fundamentos de la economía, se ubicaría en torno a 15%.

Esta situación es preocupante y negativa. Por un lado, por la magnitud del desequilibrio cambiario, ya que un desvío de 15% como el que tenemos genera dificultades muy importantes a la producción nacional en materia de competitividad. Por otro lado, por la duración que está teniendo este problema. Nuevamente, de acuerdo con las estimaciones del BCU, llevamos más de 2 años en los que, sistemáticamente, la economía uruguaya está enfrentando una situación de atraso cambiario, desde comienzos de 2022.

Esta afectación de la competitividad de la producción nacional es, sin duda, uno de los factores que explica el mediocre desempeño económico que estamos teniendo, tanto por la profundidad del desequilibrio cambiario, el mayor del siglo XXI, como por su persistencia en el tiempo. Este problema no solo afecta a los sectores exportadores. También impacta negativamente a todos las actividades productivas que se orientan al mercado interno y compiten con productos importados. De esta forma, también termina afectando negativamente el empleo y los ingresos de los hogares.

Un fenómeno de este tipo tiende a generar, en el muy corto plazo, un beneficio en los consumidores, en la medida que se abaratan los productos importados y, por lo tanto, se amplían las posibilidades de consumo. Pero no es una situación sostenible, por lo que se trata de un beneficio transitorio que termina generando perjuicios en el mediano plazo, por la afectación del tejido productivo y el empleo. Y vinculado con lo anterior, la duración y profundidad del problema previsiblemente afecte las decisiones de inversión de los empresarios, lo que tiende a agravar las consecuencias del fenómeno en una perspectiva de mayor plazo.

Este gran atraso cambiario ha sido la contracara de la reducción de la inflación que se observó en este período, que sin duda es algo positivo y que tenemos que valorar como un avance. Ahora, lo que no se debería omitir en un manejo integral y equilibrado de la política económica y sus distintos objetivos, es la evaluación de los costos de las políticas, cosa que en estos últimos años ha estado ausente. Ha estado ausente tanto en la decisión de no intervenir en el mercado cambiario como en el manejo de la política monetaria, que por otra parte ha tenido un elevado costo para fiscal derivado de las altas tasas de interés definidas por el BCU. Como suele decirse, siempre habrá un tipo de cambio que lleve la inflación al centro del rango meta, pero deben tenerse presente los costos que ello genera.

De cara al futuro, el próximo gobierno deberá mantener un firme compromiso con una inflación baja y estable y con el cumplimiento de las metas de inflación y, al mismo tiempo, permitir una gradual corrección del desajuste cambiario que heredará.

 

Una de sus promesas fundamentales del gobierno fue la reducción del déficit fiscal. ¿Lo lograron? ¿Cómo queda el país comparativamente en materia de deuda pública?

Efectivamente esa fue uno de los compromisos centrales durante la campaña, y también en el discurso del equipo económico, sobre todo en los primeros tres años de gestión. Pero la verdad es que, en este plano, los resultados también han sido muy mediocres. El último dato disponible muestra que, en el año móvil a abril de 2024, el déficit fiscal global fue de 4,2% del PIB, prácticamente el mismo que teníamos en el cierre de 2019, que fue de 4,3%. Pero además en estos años aumentó 0,2% la llamada "deuda flotante", que son gastos que están pendientes de pago, por lo que en realidad el déficit actual, corregido por ese factor, es mayor al de 2019.

Para analizar el desempeño fiscal del gobierno conviene distinguir tres etapas diferentes. La primera durante el año 2020, muy influida por la pandemia, en la cual el déficit aumentó hasta alcanzar un máximo de 5,8% del PIB. Si corregimos los datos por el efecto COVID, que era de naturaleza transitoria, el déficit en 2020 osciló en torno a 4,5%, levemente por encima de 2019.

La segunda etapa transcurrió durante 2021 y los primeros nueve meses de 2022, período en el cual el gobierno procesó un profundo ajuste, hasta alcanzar en setiembre de 2022 el mejor resultado fiscal del período, con un déficit de 2,5%, que si lo corregimos por los gastos COVID sería de 1,9%. Como planteamos en aquel momento, se trató de un ajuste de mala calidad. En primer lugar, por los rubros que se afectaron, básicamente salarios, jubilaciones, transferencias e inversiones. En segundo lugar, y asociado a lo anterior, porque era claro que no se trataba de un ajuste permanente, sino meramente transitorio, apoyado en un gasto "reprimido".

Finalmente, desde fines de 2022 el gobierno arrancó una etapa de gran aumento del gasto, asociado también al ciclo electoral en curso. Así, entre setiembre de 2022 y abril de 2024, corrigiendo los datos por el efecto COVID y por el aumento de la "deuda flotante", el deterioro fiscal fue de 2,6% del PIB. Realmente un disparate.

La evolución del gasto público dejó en claro que aquella promesa de campaña de bajar el gasto en 900 millones de dólares, y de que era posible hacerlo sin afectar el gasto social ni los salarios y jubilaciones, no tenía sustento alguno. El gasto público no sólo no bajó en este período de gobierno, sino que por el contrario aumentó, incluso como porcentaje del PIB.

En cuanto al endeudamiento, en estos años se registró un aumento importante del nivel de deuda pública del país, asociado a los efectos de la pandemia. Comparando el cierre de 2023 con 2019, la deuda como porcentaje del PIB aumentó más de 9 puntos porcentuales, pasando de 59,9% a 69%.

O sea, hoy tenemos un nivel de deuda mayor a 2019 y un déficit fiscal similar o incluso levemente superior. En aquel entonces, en el medio de la campaña electoral anterior, la actual ministra de economía Azucena Arbeleche afirmaba que se estaban encendiendo "luces rojas sobre las finanzas públicas". Parece claro que, si en aquel momento la valoración que hacía la actual ministra era aquella, hoy debería estar igual o más preocupada por la situación actual. Pero no, no es así. La visión oficial parecería ser que ahora todo está bien.

En nuestra opinión, ni teníamos luces rojas en 2019, ni las tenemos ahora, lo cual no quita que tanto en 2019 como ahora sea necesario mejorar el resultado fiscal. Será una tarea que el actual gobierno dejará pendiente para el próximo. Y quiero agregar que además del ciclo de bajas y subas del gasto, con lógica fiscal-electoral, tampoco se conocen mejoras estructurales en la eficiencia y calidad del gasto y la gestión pública. Al contrario, han sido 4 años de deterioro de la capacidad de gestión y, en muchos casos, de falta de transparencia.

 

Entonces, teniendo en cuenta la evolución que ha tenido el déficit fiscal y la deuda, ¿la actual regla fiscal no ha cumplido con el objetivo que el gobierno planteó cuando la propuso?

Claramente no. Lo primero que hay que señalar es que la "regla" planteada tiene muy poco de regla. Recordemos que se basa en tres pilares: el resultado fiscal estructural, el tope del gasto y el tope de deuda. Los dos primeros son tan solo metas indicativas, cuyo incumplimiento no tiene ninguna consecuencia práctica. No implica ninguna regla. El pilar referido al tope de deuda sí es una regla, que si no se cumple se debe recurrir al Parlamento, pero no es ninguna novedad, porque es algo que ya venía establecido desde los gobiernos del FA.

El gobierno ha hecho alarde del cumplimiento de las metas de los tres pilares de la regla. Dejando de lado problemas metodológicos claros que tiene el cálculo y la operativa de la regla, hay dos elementos que relativizan absolutamente la conclusión respecto a su cumplimiento. En primer lugar, los cambios que año a año se han realizado a las metas indicativas, en un esquema de "metas móviles" que se parece más a una proyección que a un objetivo. En términos futbolísticos, se ha venido corriendo el arco para poder hacer el gol, algo que claramente no parece razonable. Por otro lado, existen importantes gastos que no se están registrando fiscalmente y que impactarán en las próximas administraciones. Cuando se define un tope de gasto y simultáneamente se gasta por fuera y no se registra, en realidad nos estamos haciendo trampas al solitario. La verdad que, teniendo en cuenta estos dos elementos, no parece que se pueda festejar el "cumplimiento" de las metas.

Pero, más allá de lo anterior, a la luz de los resultados observados, queda claro que la regla no ha sido un instrumento útil para reducir la discrecionalidad del gobierno ni el ciclo político electoral de la política fiscal. ¿Es necesario contar con una regla fiscal? En mi opinión sí, pero la actual regla tiene múltiples problemas de diseño, operativos y de transparencia, que deberán ser revisados en un próximo gobierno.

 

Otro de los puntos centrales que planteó el actual oficialismo durante la campaña electoral pasada refería a las críticas a cómo el FA manejó durante su gobierno los temas de la inserción internacional, planteando que en caso de ser gobierno se iban a procesar un cambio sustantivo en esta temática. ¿Qué evaluación hace respecto a la política implementada y los resultados obtenidos en esta materia?

Efectivamente fue así. Los temas de inserción internacional fueron un caballito de batalla que la otrora oposición utilizó sistemáticamente para criticar a los gobiernos del FA, dando a entender que los problemas se originaban en el bloqueo que la fuerza política le imponía al gobierno por cuestiones "ideológicas". El propio "Compromiso por el país" firmado por los socios de la coalición en noviembre de 2019 lo deja claro, cuando dice que "tras años de una política exterior movida por las 'afinidades ideológicas', el país ha quedado encerrado en un Mercosur bloqueado y aislado del mundo".

Ese planteo daba a entender que una vez que el FA fuera desplazado del gobierno, las opciones de acuerdos comerciales y tratados de libre comercio se iban a multiplicar, y la inserción internacional del país iba a mejorar. Pero nada de eso sucedió, en buena medida porque aquel diagnóstico era equivocado, y porque el manejo de las relaciones internacionales no era tan sencillo como aparentemente se suponía.

Claramente la estrategia de inserción del gobierno fracasó. Más allá de la tarea de lograr mejoras puntuales de acceso a mercados, tarea que llevan adelante todas las administraciones, el gobierno no logró ninguna mejora relevante. Y aún menos si se tienen en cuenta las expectativas continuamente generadas. El único avance fue un logro puntual, el acuerdo con Brasil que permite otorgar origen a los productos elaborados en zonas francas, que anteriormente era un acuerdo que se renovaba anualmente, y sólo para la zona franca de Colonia. Fue un avance, pero que por la vía de los hechos benefició únicamente a una empresa. De hecho, no hay ningún estudio relativo a aumento de inversiones en zonas francas a partir de este acuerdo.

No tengo problema en reconocer que la actual administración enfatizó correctamente la relevancia que tiene para Uruguay mejorar su inserción extrarregional, cosa que por otra parte se venía sosteniendo desde antes durante los gobiernos del FA. Pero claramente equivocó los caminos. En su intento de imponer unilateralmente la flexibilidad en el Mercosur, no alcanzó resultados relevantes y generó conflictos con los socios del Mercosur que, en definitiva, frenaron cualquier posible avance. Es evidente que la percepción de que nuestro país estaba en pugna con sus socios conspiró contra la posibilidad de desarrollar negociaciones que permitieran cerrar acuerdos comerciales con Uruguay, tal como sucedió con el caso de China, del que tanto se habló durante este período de gobierno. La estrategia fue errada y, por lo tanto, fracasó. Independientemente de las dificultades que sabemos existen en la región, es tan atractivo como errado ubicar todas las responsabilidades en los socios.

 

Cambiando de tema, ¿cómo fue el comportamiento de los salarios y las jubilaciones en este periodo de gobierno?

En materia salarial los resultados tampoco han sido satisfactorios. A pesar de la recuperación que tuvo el salario real en 2023, de la mano de la caída de la inflación a un ritmo mayor al previsto por el propio gobierno, en el promedio del año el salario medio de la economía todavía se ubicó levemente por debajo del nivel de 2019, en particular en el caso de los salarios del sector privado, que estuvieron 1% por debajo. O sea, acumulamos 4 años con pérdida de salario real respecto a 2019. De acuerdo con los datos de los primeros 4 meses de este año, y la proyección para lo que resta de 2024, estimo que terminaremos este período de gobierno con un aumento del salario real del orden del 3% en los 5 años. Es un resultado mediocre, que contrasta con el crecimiento del salario real durante los tres gobiernos del FA, que acumuló un total de 63%: 27% en el primer gobierno, 19% en el segundo y 8% en el último.

A su vez, aumentó en forma importante la cantidad de personas que tienen salarios relativamente sumergidos. Actualmente tenemos unos 500 mil trabajadores que perciben ingresos inferiores a 25 mil pesos, 25% más que en 2019. Aquí también encontramos una inconsistencia entre lo que fueron las promesas electorales y las políticas implementadas. Uno de los puntos incluidos en el "Compromiso por el país" firmado por los socios de la coalición gobernante planteaba que se iba a "defender el poder de compra del salario y, en particular, de los salarios más sumergidos". Sin embargo, los lineamientos del gobierno para la negociación salarial no incluyeron ninguna propuesta que atendiera específicamente a los salarios más sumergidos, a pesar del aumento que estas situaciones tuvieron en estos años.

Las jubilaciones y pensiones siguieron la misma evolución, rezagada, en la medida que sus aumentos se rigen por la variación del índice de salarios. En el caso de las pasividades mínimas, durante este período tuvieron un aumento adicional, por encima del aumento general, de tan solo 1,7%. Esto contrasta con el aumento adicional que tuvieron durante los gobiernos del FA, de 133%, que junto al aumento general de las pasividades determinó que las mínimas casi se cuadruplicaran en términos reales en los 15 años de gobierno.

 

Y en cuanto a la evolución del empleo, ¿qué evaluación realiza?

Así como criticamos el discurso exitista del gobierno, que nos presenta un "país de maravilla", creo que, quienes tenemos una visión crítica, debemos reconocer también las cosas positivas, y esta es una de ellas, al igual que la evolución de la inflación que comenté antes. Y no es una mera postura declarativa, se trata de intentar, siempre, ser sólidos, consistentes y, sobre todo, honestos en el análisis. Sólo así, en mi opinión, quienes analizamos la situación a la vez que asesoramos políticamente, tenderemos credibilidad.

En materia de empleo se ha observado una evolución positiva, en varias dimensiones. Por un lado, se crearon aproximadamente 80 mil puestos de trabajo, lo que permitió recuperar los empleos perdidos durante la pandemia y en los últimos años del último gobierno del FA. La tasa empleo, esto es la proporción de las personas en edad de trabajar que se encuentran ocupadas, también se recuperó, y está en niveles similares a los de 2016, aunque todavía lejos de lo que fue el récord que se alcanzó en 2014. También hubo una evolución favorable de la informalidad, en buena medida como consecuencia de que la pandemia afectó principalmente a los trabajadores informales, al no contar con la protección de la seguridad social.

No obstante, debemos tener presente que los empleos creados fueron de relativa baja calidad, de poca carga horaria y bajo nivel de ingresos, lo que explica cómo a pesar del aumento del empleo y la recuperación del salario, los niveles de pobreza en 2023 fueron mayores a los de 2019. El crecimiento económico y la mejora en el mercado de trabajo no llegó a los sectores más postergados, aumentando la desigualdad, que no sólo se observó en 2023, sino que es una tendencia sostenida y sistemática que se viene verificando durante todo este período de gobierno. A su vez, los problemas de calidad de los empleos creados en el último año son consistente con el aumento que se observó en 2023 de la informalidad, revirtiendo en parte la mejora registrada antes, y el subempleo.

 

En varias ocasiones dirigentes del Frente Amplio han afirmado que el gobierno no tiene un rumbo estratégico claro. ¿Está de acuerdo con esta afirmación?

No comparto totalmente esa apreciación. El gobierno lo que no tiene es una estrategia de desarrollo económico y social, no tiene una agenda procrecimiento, ni una política que tenga como objetivo reducir las inequidades y avanzar en dirección de una mayor justicia social. Tiene una concepción de la economía que, en buena medida, considera que el libre juego del mercado, operando con las menores interferencias posibles del lado del sector público, es el camino que hay que recorrer. Ese es el rumbo, la orientación general que tiene el gobierno en materia económica. Claramente es una orientación que no comparto, pero no podemos afirmar que estemos en un barco a la deriva, sin rumbo.

En materia estrictamente económica, el gobierno no ha concretado avances en prácticamente ninguna de las áreas claves para lograr un mayor crecimiento, como son la mejora de la productividad y la competitividad. Tampoco avanzó en materia de inserción internacional, ni en la promoción y defensa de la competencia en los mercados. Por el contrario, en este último tema las acciones que ha tomado han ido en la dirección exactamente contraria, como es el caso del acuerdo firmado por el gobierno con la empresa Katoen Natie en el puerto, creando un monopolio ilegal y desregulado en la operativa de contenedores. Estos son algunos ejemplos que ilustran mi visión crítica respecto a la orientación del gobierno, pero ello no nos puede llevar a concluir que no tenga rumbo.

 

¿El plebiscito de reforma constitucional que promueve el PIT-CNT es la única alternativa al déficit creciente de la seguridad social y a la ley aprobada por este gobierno?

Claramente no. No sólo no es la única alternativa, sino que es una muy mala opción. No hay dudas de que la ley de reforma jubilatoria aprobada por el gobierno tiene problemas, pero la forma de cambiarla no es a través de una reforma constitucional, sino con otra ley. Y, por cierto, no es con los contenidos incluidos en la papeleta.

Está claro que, más allá de las reformas que se realizaron durante los gobiernos del FA, era necesario una reforma global de la seguridad social, tanto por los problemas de sostenibilidad financiera que el sistema presentaba, como por los desafíos de sostenibilidad social y equidad que tenía. Se trata de un área en la que, por factores demográficos y por los cambios en el mundo del trabajo, periódicamente deben realizarse reformas. Y en nuestro país, en este momento, el sistema requería de una importante revisión, cosa que, por cierto, dijimos en la campaña de 2019.

Ahora, si bien la ley aprobada tiene algunos aspectos positivos, como la unificación de los distintos regímenes en un Sistema Previsional Común o la mejor focalización de los subsidios en los sectores de menores ingresos, tiene aspectos que necesariamente deberán ser modificados, como los problemas derivados del aumento de la edad "al barrer". También deberán considerarse temas que no fueron abordados por la reforma, como las inequidades en el financiamiento, que llevó a que los únicos que aporten a la solución sean los trabajadores. En ese sentido, la propuesta del FA es discutir esos temas en el marco de un gran diálogo social y promover el conjunto de cambios necesarios para revertir esos aspectos negativos.

En particular, el aumento de la edad "al barrer" genera dificultades que necesariamente tenemos que atender, y que hay que modificar, porque hay muchísimas personas que no están en condiciones de llegar trabajando a los 65 años, así como también hay situaciones en que se pierde el trabajo y es muy difícil reinsertarse en el mercado laboral a esa edad. Para ello, se deberá considerar habilitar una causal de retiro anticipada. También se deberán abordar los problemas de cobertura de los trabajadores independientes.

Pero, además, la reforma del gobierno tampoco resolvió los desafíos financieros que enfrenta el sistema de Seguridad Social, que era el principal objetivo que el gobierno perseguía. De acuerdo con las estimaciones del propio BPS, asumiendo que el suplemento solidario se ajusta en función de la evolución de los salarios, la reforma sólo mejora el resultado del BPS en 0,5% del PIB hacia 2050, en comparación con la situación sin reforma.

 

¿Cuáles son sus principales críticas al plebiscito de reforma constitucional impulsado por el PIT-CNT?

La iniciativa de reforma constitucional presenta un conjunto de problemas de diseño que afectan la equidad del sistema, entre generaciones y al interior de ellas, y genera impactos muy negativos para las cuentas públicas y la sostenibilidad del sistema.

El texto que se plebiscita hace referencia a que ninguna jubilación ni pensión podrá´ ser menor al Salario Mínimo Nacional (SMN) y no a que ningún pasivo tendrá ingresos inferiores a dicho valor. Por lo tanto, quienes perciben varias pasividades, por ejemplo, una jubilación y una pensión, recibirán al menos dos SMN, uno por cada una de las prestaciones. Muchos pasivos recibirán aumentos sólo por el hecho de cobrar más de una pasividad, aunque cobren en total más que el SMN. Otros pasivos, por el contrario, aun ganando menos, no tendrán ningún aumento. Los problemas de equidad que se generan son evidentes.

Además, el SMN lo fija discrecionalmente el gobierno de turno, por lo que poner eso en la Constitución no es ninguna garantía que proteja el poder de compra de las pasividades mínimas. Ya sucedió antes de 2004, cuando varias prestaciones sociales estaban atadas al SMN, lo que llevó a que en los gobiernos de la época se acumulara una caída del SMN de 65%, como forma de contener el gasto público. Esta disposición no da garantías a los pasivos, pero sí pone en riesgo al SMN como instrumento para regular los ingresos mínimos en el mercado de trabajo.

Por otra parte, la promesa del plebiscito de jubilarse a los 60 años no se cumple para la mayoría de los trabajadores, que no podrán jubilarse a los 60 años por no tener suficientes años de aportes. Este problema, que afecta a la mitad de los trabajadores actuales, especialmente a las mujeres y los trabajadores de menores ingresos y peores condiciones laborales, no lo resuelve ni la ley del gobierno ni el plebiscito promovido por el PIT-CNT.

A su vez, rebajar la edad de retiro a los 60 años "al barrer", genera otros efectos regresivos, en la medida que anula lo previsto en las reformas de la Caja Bancaria y la Caja Notarial, que con acuerdo de las partes llevó la edad de retiro a los 65 años. Como consecuencia de ello, deberá ser el Estado el que tendrá que asumir todo el costo adicional de financiar el mayor gasto en las jubilaciones de estas Cajas, que tienen pasividades que, en promedio, son bastante mejores que las del BPS.

Otro de los aspectos negativos de la reforma constitucional propuesta es la eliminación del ahorro individual. La propuesta va más allá de la discusión respecto al funcionamiento de las AFAP. El plebiscito directamente prohíbe el ahorro individual y prevé que el dinero actualmente ahorrado en las cuentas de cada uno de los trabajadores pase a ser propiedad del BPS. Al respecto, reivindicamos lo previsto en las bases programáticas del FA, que prevén la existencia de un sistema multipilar, incluyendo un pilar de ahorro, que juega un papel muy importante en el funcionamiento y sostenibilidad del sistema. Ahora, defender la existencia de un pilar de ahorro individual no significa que no sean necesarios introducir cambios en la organización y administración del sistema actual de AFAP.

La reforma también generará consecuencias negativas, que claramente no eran parte del objetivo buscado, pero que se derivan de la redacción propuesta. Por ejemplo, al impedir cualquier cambio que reduzca en el futuro cualquier beneficio actual, también está congelando privilegios inaceptables, como los que todavía persisten en la Caja Militar, que los convierte en intocables.

 

¿Si se aprobara la reforma constitucional, que importancia e impacto tendría sobre el conjunto de la economía nacional?

En caso de que el plebiscito resulte aprobado, se generarán impactos negativos severos para la sostenibilidad del sistema y para las cuentas públicas en general.

El costo adicional inmediato, desde el momento inicial, básicamente derivado de la equiparación de las pasividades mínimas al SMN, será de 1.500 millones de dólares por año. Es una cifra realmente impactante. Para ilustrar mejor la magnitud de esta cifra, equivaldría a más de 4 veces lo que saldría eliminar la pobreza infantil.

Este costo adicional inicial crece año a año, alcanzando por ejemplo en el año 2045 un total de aproximadamente 4.000 millones de dólares, lo que aumentaría el déficit anual que actualmente ya tiene el sistema. De nuevo, para tener una perspectiva más clara de lo que representa esta cifra, equivaldría a todo el presupuesto actual destinado a la educación.

El plebiscito es injusto con los trabajadores más jóvenes y con los futuros trabajadores, porque promete pagar jubilaciones y pensiones que se vuelven impagables en el futuro. Promete jubilaciones que ya eran impagables hace 30 años, mucho más ahora. Las generaciones más jóvenes no se podrán jubilar en las condiciones prometidas, porque se trata de un costo que es imposible de pagar. Se alimenta la falsa ilusión de que existe un impuesto, que siempre será pagado por "otro", que permitiría financiar ese enorme costo adicional. Ahora, incluso suponiendo que fuera posible, en mi opinión, desde una perspectiva de izquierda, esa no debería ser la prioridad en materia de gasto social, teniendo en cuenta el conjunto de problemas y desafíos que enfrentamos como sociedad.

Es por todo lo anterior que Convocatoria Seregnista Progresistas y Fuerza Renovadora, sector en el que milito, ha sido y es claro en fundamentar una posición contraria al plebiscito, incluso pagando el costo político que sea necesario. Tampoco lo apoyan, por cierto, los restantes sectores que impulsan, junto con nosotros, la candidatura de Yamandú Orsi.

 

Usted recién mencionó el acuerdo firmado en 2021 por el gobierno en el puerto de Montevideo, que entregó por 60 años la terminal de contenedores a la empresa belga Katoen Natie. ¿Qué implicancias considera usted que el Acuerdo tendrá en la economía nacional y en toda la estructura logística? ¿Hay posibilidades de cambiarlo en un futuro gobierno?

Sin ninguna duda generará consecuencias económicas muy negativas, en una actividad que es central para el país. No se trata de una pelea entre dos empresas, como a veces se lo quiere reducir. Lo que pase en el puerto nos afecta a todos, porque los servicios del puerto, su calidad y su precio, son relevantes para la competitividad de nuestras exportaciones. Pero también influye en el costo de casi todo lo que importamos y producimos, porque en general toda la producción nacional tiene algún componente importado. Por lo tanto, impacta también sobre el costo de lo que consumimos y sobre la capacidad de la economía de crecer y generar empleo.

El Acuerdo del gobierno con Katoen Natie le entrega, en la práctica, el monopolio del movimiento de contenedores en el puerto de Montevideo a la empresa por 60 años, hasta 2081. Pero no sólo se crea un monopolio privado, en una actividad en la que anteriormente operaba más de una empresa, sino que además el Estado se ata totalmente de manos en sus potestades de control y regulación, contra todas las recomendaciones y buenas prácticas.

Pocas cosas reúnen tanto consenso en economía como el hecho de que a los monopolios, y más aún a los privados, hay que regularlos para limitar su poder de mercado, en particular en materia de precios. Sin embargo, con el Acuerdo esto ya no será posible: a título expreso se prevé que la empresa podrá fijar libremente un conjunto importante de tarifas. Todos los exportadores e importadores quedarán cautivos de una única empresa que controlará el movimiento de contenedores, y que tendrá las manos libres para cobrarles lo que quiera. Realmente es algo inaudito, que atentará contra la competitividad del país y, por lo tanto, contra el empleo y contra el bolsillo de todos los uruguayos.

Además, se trata de un Acuerdo ilegal por donde se lo mire. Va contra lo previsto en la Ley de Puertos, que consagra la libre competencia portuaria. Va en contra de la propia ley que creó la Terminal de Contenedores (TCP), que establece que la terminal deberá competir con otros operadores en el Puerto. Y va en contra de la Ley de Defensa de la Competencia, que define que todos los mercados se regirán por el principio de la libre competencia, y que las excepciones deben ser establecidas a titulo expreso y por ley. El cúmulo de ilegalidades que se cometieron con la firma de este Acuerdo es realmente sorprendente.

 

El arbitraje presentado ante el CIAI por parte de chilenos y canadienses contra el Acuerdo firmado en el puerto puede superar los mil millones de dólares. ¿En cuánto tiempo se estima que habrá novedades?

Este tipo de procesos en general no se resuelven en períodos de menos de dos años, aunque suele extenderse por más tiempo, por lo cual será la próxima administración la que tendrá que lidiar con el costo de enfrentar el litigio y con las consecuencias que del mismo se deriven.

Respecto al desenlace que tendrá la demanda presentada contra el Acuerdo, si bien en nuestra opinión es muy clara la ilegalidad de los actos del gobierno que llevaron a esta situación, eso no significa necesariamente que el juicio se vaya a perder, ya que existen otro tipo de consideraciones que se toman en cuenta, desde cuestiones formales acerca de la jurisdicción del CIADI, hasta aspectos relacionados con el hecho de que los inversores hayan tenido oportunidad de hacer su reclamo ante los tribunales nacionales.

En ese sentido, es importante recordar que aún se están tramitando ante el TCA tres acciones vinculadas con el Acuerdo del gobierno con Katoen Natie, una de ellas promovida por los legisladores del FA. Un posible resultado de estas acciones sería que el Acuerdo cayera y se reestableciera la libre competencia en el puerto, con lo cual el reclamo ante el CIADI perdería buena parte de su razón de ser.

En todo caso, parece inevitable que la próxima administración deberá destinar importantes recursos para reparar el daño causado por este pésimo Acuerdo, más allá de cuál sea el resultado de los litigios, siempre marcando como prioridad la desarticulación de este monopolio desregulado que se creó a partir de las acciones adoptadas por este gobierno.

 

Además de estos problemas a nivel del puerto y la ANP, ¿qué ha sucedido con las restantes empresas públicas?

Algunos apuntes al respecto. En primer lugar, no puedo dejar de mencionar la muy compleja situación económica y financiera en que quedará OSE al finalizar este período de gobierno. Es indudable la relevancia que tienen los temas del agua, y las inversiones que al respecto se requieren. Ahora, más allá de los cuestionamientos técnicos a las soluciones que se propusieron, lo que es indiscutible es que se comprometieron inversiones importantes en Arazatí y en saneamiento, que claramente OSE no está en condiciones de asumir, y que comprometen su capacidad a futuro.

En el caso de UTE, se introdujeron cambios en las reglas de juego del mercado mayorista de energía eléctrica que habilitaron a que un reducido grupo de grandes consumidores de energía eléctrica puedan contratar directamente con generadores privados, evadiendo el pago de los compromisos de largo plazo que hicieron viable el cambio de matriz energética, mientras se benefician de una matriz más robusta, lo que provocará que los restantes consumidores vamos a tener que cargar con un mayor costo. Recordemos que el exitoso cambio de la matriz tuvo como uno de sus elementos centrales la firma de contratos de largo plazo, por los cuales UTE se comprometió a la compra de esa energía por un periodo de 20 a 30 años. Estos compromisos y la inversión en generación térmica de respaldo que garantice el suministro y en redes que permitan la llegada de esta energía a los consumidores son una parte relevante de los costos que hoy se incorporan en las tarifas de UTE. Esta medida beneficia a un pequeño grupo de grandes empresas, en detrimento del resto de los consumidores.

Respecto a ANCAP, el gobierno asumió prometiendo transformar el funcionamiento del mercado y bajar las tarifas de los combustibles. Más allá del discurso, poco y nada se avanzó. Por ejemplo, en lo que hace al sistema de distribución de combustibles, prórroga tras prórroga, el gobierno lo dejó para la próxima administración. Respecto a las tarifas, tampoco hubo avances. Por ejemplo, en la actualidad el sobreprecio que tiene la nafta en Uruguay respecto a la región es mayor al que teníamos en 2019, que tantas críticas despertaba en la otrora oposición. En efecto, mientras que en 2019 el precio de la nafta en Uruguay era 48% mayor al del promedio de la región, en lo que va de 2024 ese porcentaje aumentó a 62%. En el caso del gasoil, la reducción del sobreprecio fue absolutamente insignificante: pasó de 31% a 27% en el mismo período. En ambas comparaciones no incluyo a Argentina dentro de la región, para evitar posibles distorsiones por efecto de los problemas de precios relativos que tiene. Si la incluyéramos, la comparación daría peor para Uruguay.

 

Por ahora no se han escuchados grandes propuestas en materia económica en la campaña electoral. El Frente Amplio tiene aprobado un programa, pero en los demás partidos hay aproximaciones, consignas. ¿Cuál considera usted que son los temas centrales que hay que abordar en materia económica, que no sea solo el equilibrio macroeconómico?

Sin duda que los equilibrios macroeconómicos, tanto la sustentabilidad fiscal como una inflación baja y estable, resultan una condición fundamental para que el país pueda avanzar. Como solía decir Danilo, no conocemos experiencias de desarrollo económico y social exitosas en el mundo que se hayan dado en un contexto de desorden macroeconómico. Por eso resulta fundamental reafirmar el compromiso con la estabilidad y la consistencia de las políticas macroeconómicas.

Pero está claro que se trata de una condición necesaria, para nada suficiente. No alcanza con sostener equilibrios macro para transitar una senda de desarrollo económico y social. Junto al cuidado de la estabilidad es imprescindible desarrollar e implementar una agenda de transformaciones, tanto micro como macroeconómicas, que permitan potenciar y mejorar la productividad de la economía, así como impulsar una mayor apertura y una inserción económica regional y extrarregional de calidad. Esto último, la necesidad de mejorar nuestra inserción internacional, es de fundamental importancia, en particular teniendo en cuenta las dimensiones de nuestra economía.

Estos 5 años de gobierno culminarán con un crecimiento muy mediocre, de poco más de 1% promedio anual, similar al registrado en el último gobierno del FA, con lo que estaremos acumulando 10 años de muy bajo crecimiento. Realmente es un dato negativo, cuya reversión se convierte en uno de los principales desafíos que deberá enfrentar el próximo gobierno. No hay duda de que aumentar significativamente la tasa de crecimiento de la economía a largo plazo deberá ser una de las prioridades centrales, ya que de lo contrario será imposible financiar el conjunto de políticas necesarias para atender los desafíos y problemas que enfrenta la economía y la sociedad uruguaya.

Para ello resulta imprescindible impulsar una potente agenda procrecimiento, que debe ser integral y abordar no solo los desafíos inmediatos, sino también establecer las bases para un desarrollo sostenible, inclusivo y equitativo a largo plazo, mejorando la infraestructura de transporte, tecnológica y digital, diversificando la economía, fortaleciendo el capital humano, fomentando la innovación y la sostenibilidad, y mejorando el entorno institucional y el clima de negocios, de forma de promover la inversión como motor del crecimiento.

En relación con la inserción económica internacional, en el marco de una economía global que es cada vez más compleja, con mayores tensiones geopolíticas y crecientes impulsos proteccionistas, y teniendo en cuenta que perder las preferencias comerciales en el Mercosur no es una opción razonable, un elemento clave será negociar y acordar espacios de flexibilidad en el Mercosur, que permitan avanzar extrarregionalmente a distintas velocidades. Ello implica abandonar la estrategia que ha seguido este gobierno de intentar imponer unilateralmente la flexibilidad, estrategia que ha quedado demostrado que no funciona ni es conveniente, promoviendo una estrategia de flexibilidad negociada.

Asimismo, el próximo gobierno deberá revisar el conjunto de instrumentos de promoción e incentivo a la inversión, teniendo en cuenta los cambios que se están procesando a nivel global, y poniendo foco en la importancia de promover la inversión en investigación, ciencia, tecnología e innovación, aspectos claves para la mejora de la productividad y la competitividad. Al respecto, se deberá fortalecer el sistema de innovación y transferencia tecnológica, promoviendo decididamente el uso e incorporación del conocimiento en todo el sistema productivo, de forma de avanzar hacia una estructura productiva más diversificada y con mayor nivel de valor agregado.

 

Mucho se habla de la necesidad de aumentar la productividad y mejorar la competitividad, casi como una muletilla, pero poco se dice respecto a cómo lograrlo. ¿Qué se debería hacer al respecto?

Es un tema que tiene diversas aristas y que requiere muchas acciones, algunas individualmente pequeñas, pero que en su conjunto sientan las bases para poder mejorar la productividad y la competitividad, de manera estructural, más allá de los aspectos cambiarios, de naturaleza más coyuntural, que ya comenté antes.

Una de las acciones necesarias para avanzar en esa dirección es mejorar y potenciar la institucionalidad y los mecanismos de promoción y defensa de la competencia, combatiendo los efectos negativos que el poder de mercado y los abusos de posiciones dominantes generan. En este punto, como comenté antes, el próximo gobierno deberá abocarse a revertir los efectos negativos que el Acuerdo con Katoen Natie generó en el funcionamiento del puerto de Montevideo, con la constitución de un monopolio privado sin regulación, lo que le puso una mochila muy pesada a toda la producción nacional, dificultando su capacidad de competencia.

A su vez, será necesario mejorar el funcionamiento de un conjunto de sectores no transables de la economía, esto es aquellos que no están expuestos a la competencia internacional, como el transporte público y la salud entre otros, así como revisar algunos marcos regulatorios que puedan estar restringiendo innecesariamente la competencia, generando rentas extraordinarias a las empresas reguladas, en perjuicio de los consumidores y de los sectores productores de bienes transables. Dentro de los sectores no transables, por supuesto también tenemos al sector público, respecto del cual el próximo gobierno deberá encarar el desafío de mejorar la calidad del gasto público. No se trata de achicar el Estado, ya que la solución a los problemas que enfrentamos no pasa por "menos Estado". Por el contrario, en diferentes áreas se requiere de "más Estado". Pero en todos los casos lo que es seguro que se precisa es un "mejor Estado".

En ese sentido, un aspecto importante para promover un mejor funcionamiento de los mercados pasa por revisar y actualizar algunas regulaciones, con el objetivo de facilitar la creación y operación de las empresas, en particular las más pequeñas, simplificando trámites, eliminando barreras innecesarias y promoviendo un entorno más favorable para la inversión.

Finalmente, para la mejora de la productividad también es imprescindible aumentar la calificación de los trabajadores, lo que requiere mejorar el sistema educativo y también los mecanismos de capacitación y recapacitación profesional de los trabajadores, mejorando la empleabilidad en particular de aquellas personas que disponen de habilidades que ya no son demandadas por las empresas, a la luz de los cambios tecnológicos que cada vez se aceleran más. Esto último es clave para poder romper con los problemas actuales de precariedad y bajos ingresos en el mercado de trabajo. También debería trabajarse en la mejora y modernización de las relaciones laborales y la negociación colectiva, frente a un mundo de grandes cambios pautados por la revolución tecnológica y digital, con el impulso adicional que la inteligencia artificial generará.

La mejora del sistema educativo nos lleva a la necesidad de encarar una verdadera transformación educativa en el próximo período de gobierno. Un aspecto importante al respecto sería comenzar a transitar hacia la universalización de las escuelas y liceos de tiempo completo, priorizando inicialmente las zonas de contextos socioeconómicos más desfavorables. El modelo de clases en secundaria de menos de 4 horas diarios ya no se puede sostener. El tiempo extendido y las actividades no curriculares son claves, en particular en la adolescencia, especialmente en barrios populares donde no hay ese tipo de actividades o las familias no las pueden pagar, y donde además están instalados crecientes problemas de convivencia y violencia, junto a la penetración del narcotráfico en los barrios. Una política de este tipo también contribuirá a atender los problemas del cuidado de los hijos, aspecto que limita la inserción laboral plena, en particular de las mujeres, que son sobre quienes suelen recaer las tareas de cuidados.

Lo anterior también cumple un rol importante en el marco de la necesaria agenda pro inclusión social que se debe desarrollar conjuntamente con la agenda procrecimiento, que deberá atender la creciente vulnerabilidad y fragmentación social que enfrentamos, atendiendo el problema de la pobreza, en particular la pobreza infantil, así como la creciente desigualdad. Esta agenda deberá atacar también la problemática de las personas en situación de calle, los problemas de salud mental, la necesaria reinserción laboral y social de las personas privadas de libertad, entre otros aspectos claves de la nueva emergencia social que enfrentamos.

Son muchos los desafíos que enfrentamos: tensiones geopolíticas que atraviesan el escenario global, cambio climático y una revolución tecnológica que interpela las formas de trabajar, producir, consumir y la propia convivencia. Pero permítanme subrayar que, a pesar de los pocos avances y deterioros experimentados, en diversos planos, en estos últimos años, Uruguay está en plenas condiciones de pegar un salto en su desarrollo.

 

(*) Licenciado en Economía de la Universidad de la República. Posgrado en Finanzas de la Universidad ORT. Master en Economía de la Universidad Complutense de Madrid y de la Universidad de Alcalá de Henares, España.

Profesor de grado y posgrado en la Universidad de la República y en la Universidad ORT. Asesor de los ministros de economía e integrante de la Asesoría Macroeconómica y Financiera del MEF entre 2008 y 2020. Coordinador del Programa de Inclusión Financiera del MEF entre 2011 y 2020.

Actualmente, asesor del Senador Mario Bergara, de Convocatoria Seregnista Progresistas-Lista 95 y de la bancada de legisladores del Frente Amplio.