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30.04.2019

MONTEVIDEO (Uypress)- Hemisferio Izquierdo, revista de debates estratégicos, entrevistó a Gianella Bardazano, profesora grado 5 de Filosofía y Teoría General del Derecho, de la Facultad de Derecho (Udelar), sobre la reforma constitucional propuesta por el senador y precandidato del partido nacional, Jorge Larrañaga.

Dra Gianella Bardazano. Foto: Ielsur

Por considerarla de interés, la ofrecemos en su totalidad.

Hemisferio Izquierdo, Tania Rodriguez, Daiana Garcia (HI, TR, DG): La reforma constitucional propuesta por Larrañaga más que una ruptura con lo que se venía haciendo o un acto de oposición, representa una continuidad con el esquema punitivo. ¿A qué responde el desplazamiento punitivista al que estamos asistiendo como sociedad? ¿Qué rasgos estructurales están puestos en juego allí? 

Gianella Bardanzo (GB): Responder estas preguntas acerca de la iniciativa de reforma constitucional que los uruguayos tenemos a consideración es una oportunidad para reflexionar sobre algunos elementos de la cultura jurídica, a saber: la incidencia de los juristas como grupo profesional, su modo de tratar las fuentes del derecho, la manera en que sus elaboraciones doctrinarias tienen consecuencias normativas, el lugar de los trasplantes jurídicos en los cambios normativos nacionales y el modo en que se asocian a la globalización y el consiguiente debilitamiento del poder de decisión de los estados, las distintas capas con que sucesivas interpretaciones van ensanchando el sentido de los mismos textos, la dimensión ideológica de los ciclos legislativos de emergencia y de la instrumentalización del derecho, las consecuencias de las reformas en la estructura del derecho y su impacto en las garantías.

Rastrear algunos antecedentes permite identificar continuidades. En 1942 -tiempos de guerra mundial- se creó por Acordada de la Suprema Corte de Justicia una comisión investigadora de actividades antinacionales, cuyas funciones fueron reglamentadas por el DL 10.214, entre las cuales se encontraba la de realizar allanamientos, solicitando para ello orden escrita de juez competente. Dicha comisión patrocinó un año más tarde la publicación del texto de Rovira y Seguí González (1943), que originalmente constituyó una respuesta a la sugerencia formulada en el marco del Comité Consultivo de Emergencia para la Defensa Política del continente, en el sentido de concretar una sistematización de las disposiciones vigentes en los distintos países de América Latina y de los compromisos internacionales asumidos. La valoración que da inicio al texto refiere a la insuficiencia de "los códigos criminales y la legislación penal represiva ordinaria en general de los países de organización democrática, construidos para épocas de normalidad" y a su ineficacia para "prevenir, reprimir y eliminar el empleo que, las actuales ideologías enemigas de la democracia, hacen de una serie muy variada de actividades de carácter subversivo" (1943: 3).

En 1972 -en tiempos de discusión del proyecto de ley de Seguridad del Estado y el Orden Interno-, y en ocasión de encontrarse la Asamblea General considerando el levantamiento de las medidas prontas de seguridad decretadas por el Poder Ejecutivo (Reta y Grezzi, 1976: 21), el Ministro del Interior, Alejandro Rovira, anuncia la preparación de un proyecto de ley "indispensable para combatir la sedición". El 20.03.1972 comparece ante la Comisión de Constitución y Legislación del Senado, y desarrolla lo que entiende son insuficiencias de los mecanismos legales vigentes y las carencias normativas que impiden al Ejecutivo combatir con éxito al movimiento subversivo, que se sintetizan en una serie de puntos (diecisiete "carencias legales" para las que se proponen soluciones), en tanto nuestro sistema normativo no legisla para casos de urgencia [1]. El punto referido a los allanamientos señalaba que al poder efectuarse solo durante el día y con orden judicial, durante la noche los sediciosos estaban en condiciones de realizar impunemente todo tipo de reuniones, sabiendo de antemano que no serían molestados. La Comisión recibió opiniones de numerosos juristas [2]. Mencionaremos solo algunas, procurando ilustrar la dimensión política de la interpretación constitucional en la consideración de la situación de emergencia: I) "...el ministro señala con razón la existencia de escollos para una acción efectiva. Pero (...) pueden atenuarse. La Constitución en el art. 11 solo refiere al 'hogar'. Ni las referidas 'cárceles del pueblo' o domicilios donde puede haber sediciosos configuran 'hogares' y por tanto no gozan de inmunidad nocturna" [3] (H. Paysee Reyes). II) "Creo que (...) las normas constitucionales a que se refiere el señor ministro del interior son preciosas garantías de libertad y deben mantenerse si es que deseamos vivir en un estado de derecho y si aspiramos a ser (...) una auténtica democracia" (J. Arlas). III) "El derecho comparado y la doctrina universal (...) reconocen el supremo derecho de los Estados democráticos a defender su propia existencia ante la amenaza de peligros graves. (...) Las Constituciones tienen que tener en su seno los medios indispensables para su conservación. Negárselos, en nombre de interpretaciones restrictivas, supondría pretender sacrificar el país a la legalidad. Cuando se reconoce la existencia de la amenaza a las instituciones y se la quiere eliminar, el derecho no puede nunca ser obstáculo de tal finalidad" (A. Pacheco Seré). IV) "Si no se recurre al art. 31 o a las medidas prontas de seguridad (...) no hay posibilidad alguna de realizar allanamientos durante la noche (...). Considero, igualmente que la ley podría facultar a los jueces, en casos excepcionales, para la expedición de órdenes de allanamientos relativas a un grupo determinado de viviendas o a una zona determinada, ante una solicitud fundada de la autoridad administrativa..." (J. Jiménez de Aréchaga) [4].

Para enfrentar la "guerra interna" en 1972 se identificaba la necesidad de limitar los institutos liberatorios. El ministro afirmaba que la excarcelación provisional, la libertad condicional y la libertad anticipada dificultaban la lucha contra la subversión porque permiten que en un período más o menos breve los autores de los delitos se reintegren a su "puesto de combate" [5]. La iniciativa para "Vivir sin miedo" incluye una modificación al artículo 27 de la Constitución, autorizando al legislador a establecer que quienes fueren condenados por "determinados delitos" [6], no gozarán de ningún instituto que permita su liberación antes del cumplimiento de la pena en su totalidad. Las recientes modificaciones al Código del Proceso Penal (CPP) ya incorporaron una solución en este sentido. En efecto, la ley 19.653 excluye la aplicación de la libertad anticipada para determinados delitos o por la reiteración o reincidencia de determinados delitos. Y las reformas aprobadas en 2016 (ley 14.466, hoy derogada tácitamente en forma parcial por la 19.653) modificando el régimen de libertades, ya contemplaban la misma inquietud. No hay ninguna innovación en la propuesta de reforma constitucional, cuyo contenido ha recibido el apoyo de la casi totalidad de los legisladores. Al ritmo de las guerras, las emergencias, o los escenarios de riesgo, el parlamento tendrá la autorización constitucional (expresa, en caso de que se apruebe la reforma) para privar del acceso a los institutos liberatorios a los condenados por los delitos que reúnan la mayoría legislativa. Pero si esas mayorías legislativas no se formaran, de todos modos la reforma nos compromete con unos contenidos (los de las disposiciones transitorias) que solo podrían removerse en una nueva reforma constitucional.

Sin perjuicio de aquellos momentos de excepcionalidad o emergencia, el comienzo de un ciclo legislativo cuyo énfasis estuvo en las expansión de las soluciones represivas y cuya apuesta central estuvo en recurrir a la técnica del encierro (Puig, 1995) suele ubicarse en la década de los 90 (especialmente con la sanción de la ley 16.707 en 1995 [7]). La ley de seguridad ciudadana creó delitos y aumentó penas y, acompañando su vigencia, comenzó a funcionar el Programa de Seguridad Ciudadana [8].

En definitiva, la continuidad que quiero mostrar con esta selección de momentos de reforma normativa se centra en la caracterización de la situación para la que se legisla con las notas de emergencia, guerra, excepcionalidad, alarma social, urgencia o amenazas a la seguridad; al tiempo que se presenta al derecho como un escollo, con carencias o insuficiencias que lo hacen inadecuado para enfrentar la emergencia. Las libertades, entonces, constituyen obstáculos a los fines que se persiguen, en tanto para facilitar la eficacia de la acción policial o para intensificar el poder punitivo, se pone a todos los ciudadanos bajo sospecha (Calvo, 1995; Zaffaroni, 2006; Fernández, 2014). La emergencia, la guerra, la alarma social o las amenazas a la seguridad constituyen la justificación de reformas regresivas en relación a derechos y garantías.

HI, TR, DG: ¿Es efectiva la reforma propuesta? ¿Cuáles son sus aspectos más peligrosos?

GB: Hay en el texto de la reforma un programa político legislativo, trazado en la fuente de mayor jerarquía del ordenamiento, expansivo del poder punitivo. Lo que se propone incluir en la Constitución son disposiciones que expresan una orientación al legislador, indicaciones acerca del signo de una legislación que es facultad del Poder Legislativo sancionar [9]. A su vez prevé, para el período que pueda transcurrir hasta que se sancione dicha legislación, contenidos normativos incluidos en disposiciones transitorias. La reforma tiene, por tanto, una doble dimensión: explicita en la constitución un programa político regresivo en materia de garantías y penas, a la vez que suple en las disposiciones transitorias el no ejercicio de la facultad legislativa, incluyendo tales contenidos regresivos.

Por otra parte, una consideración acerca del procedimiento de reforma: los plebiscitos son un mecanismo valiosísimo para la democracia, especialmente si estamos comprometidos con la importancia del debate público, de la deliberación inclusiva y en condiciones de igualdad. En ese sentido, y teniendo en cuenta que la votación de la iniciativa de reforma constitucional coincide con las elecciones nacionales, parece fundamental sincerar y fortalecer el debate, estando alertas de la incidencia de mediaciones interesadas en el resultado de las elecciones. Los desafíos del cuerpo electoral radican, por un lado, en no ser dominado por la retórica del miedo y la electoralización de la seguridad y, por otro, en abstenerse de asociar los contenidos de la propuesta de reforma constitucional a las plataformas programáticas de los partidos políticos. Entiendo que hay una instrumentalización de la Constitución y los mecanismos de democracia directa (como el plebiscito y la iniciativa popular por la que se promueve la reforma), en la medida que se recurre a ellos con una finalidad electoral, cuando no han tenido viabilidad algunos proyectos de leyes presentados, o bien, cuando los textos legislativos aprobados en los últimos años no pueden adjudicarse a la oposición como logros, sino que han pasado a formar parte de las políticas de seguridad impulsadas por el gobierno y justificadas como política de estado.

HI, TR, DG: ¿Qué podemos proponer como alternativa para enfrentar la problemática de la inseguridad?

GB: Lo primero: discutir la cárcel. La iniciativa de reforma constitucional incluye la eliminación de los institutos liberatorios para determinados delitos (los que ya estableció la ley 19.653, los que establece la disposición transitoria propuesta en la iniciativa a plebiscitar y los que en futuro pueda disponer el legislador) y la autorización al legislador para el establecimiento de la pena de reclusión permanente. La cárcel es el centro del sistema de penas desde el siglo XIX. Al ritmo de la "criminología mediática" (Zaffaroni, 2011) el crecimiento de la tasa de prisionización y las violaciones a los derechos humanos (muertes, problemas de hacinamiento, problemas de acceso a derechos como salud, educación, trabajo) constituyen efectos de las decisiones políticas cuyo producto legislativo comparte el signo de la emergencia. A su vez, la prisionización reproduce criminalidad y violencia, además de la humillación, la desaparición de la privacidad y las consecuencias relacionales negativas de la privación de libertad. La prisionización, presentada por el discurso de justificación de las políticas de seguridad como una respuesta necesaria en la persecución del objetivo manifiesto de prevenir la violencia o reducir el delito tiene, entre sus funciones latentes, la producción de carreras delictivas.

Lo segundo: incorporar a la reflexión qué alternativas conceptuales y técnicas tenemos disponibles para hacer frente a las transformaciones normativas que se vienen implementando a partir de las tendencias globales del poder punitivo, a la luz de los cambios en la comprensión de la seguridad. Para ello puede ser conveniente partir de la siguiente dificultad. En documentos oficiales, iniciativas legislativas, materiales normativos, encuestas de opinión pública y otros registros conviven diferentes expresiones: seguridad ciudadana, seguridad interior, seguridad pública, cuyo significado no es unívoco. A su vez, cada una de ellas (y varias a la vez) aparecen asociadas a otras expresiones, cuyo alcance también es problemático: seguridad ciudadana como dimensión de la seguridad humana, seguridad ciudadana como derecho humano, derecho humano a la seguridad pública, seguridad pública como política pública, entre otras. Repasemos brevemente, sin agotar en absoluto el recorrido, algunos elementos que inciden en la cuestión de la determinación de las previsiones normativas adecuadas al modelo del estado de derecho en relación a "la seguridad".

La Declaración sobre Seguridad en las Américas, aprobada en la Conferencia Especial sobre Seguridad de la OEA el 28.10.2003, estableció una concepción de la seguridad de alcance multidimensional. La caracterización alude a los denominados enfoques integrales que identifican como "principales amenazas a la seguridad contra las que hay que protegerse, junto a los conflictos armados tradicionales, el terrorismo, el crimen organizado, la inseguridad económica y financiera, la vulnerabilidad energética, la proliferación de armas de destrucción masiva, la ciberguerra, los flujos migratorios no controlados, las emergencias y catástrofes y la eventual inseguridad de las infraestructuras, suministros y servicios críticos de la comunidad". La clave es una caracterización de las amenazas a la seguridad atribuyéndoles carácter multidimensional, transversal, interdependiente y transnacional y, a la vez, una comprensión de las fronteras entre seguridad interior y seguridad exterior cada vez menos nítidas y precisas, de forma que mantener la distinción se presenta como de dudosa pertinencia (Requena, 2014: 12-13). Las autoridades del Ministerio del Interior han presentado el enfoque conceptual de "seguridad ciudadana como un derecho humano", ubicando sus raíces en el concepto de "seguridad humana" introducido por el Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas en 1994, que incorpora la seguridad ciudadana como una de las dimensiones de la seguridad humana [10]. Desde esta perspectiva, se destacan los pilares enunciados ya en 2012, en la Estrategia por la Vida y la Convivencia: el ejercicio de la autoridad, la práctica de la reciprocidad y el desarrollo de la convivencia. Específicamente, en ocasión del "Diálogo Social-Uruguay hacia el Futuro" [11], se detallaron las principales amenazas y escenarios de riesgo que el Ministerio visualiza para los próximos veinte años: crimen organizado en sus distintas modalidades, narcotráfico internacional y urbano, terrorismo, bandas territoriales, bandas de asaltantes, criminalidad común, menores de 18 años, conflictos en el espacio público. En 2009, un año antes del acuerdo interpartidario sobre seguridad pública [12], la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) aprobó el Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos, que señala que el derecho a la seguridad frente al delito o la violencia interpersonal o social se encuentra en un plexo normativo que exige la garantía de derechos particularmente afectados por conductas violentas o delictivas, cuya prevención y control es el objetivo de las políticas sobre seguridad ciudadana. En el informe se sostiene que "los problemas de seguridad ciudadana, se refieren a la generalización de una situación en la que el Estado no cumple, total o parcialmente, con su función de brindar protección ante el crimen y la violencia social, lo que significa una grave interrupción de la relación básica entre gobernantes y gobernados". Ahora bien, si atendemos a las propuestas concretas y a las mayorías legislativas obtenidas para su implementación, la visión de las políticas de seguridad es algo que comparten prácticamente todos los partidos políticos. Este fenómeno, el del lugar desideologizado que evoca la inclusión del poder punitivo emergencial en una "política de Estado", también debe incluirse en las continuidades mencionadas en la primera pregunta. Y es que parte importante de los contenidos de la propuesta de reforma constitucional, han estado planteados en los últimos años como contenidos de proyectos de ley o de leyes aprobadas, fruto de los acuerdos de la comisión multipartidaria de seguridad, que empezó a funcionar antes de asumir Mujica la presidencia. Lo mismo ocurrió con la mayor parte de los contenidos de la reforma constitucional plebiscitada en 2014 (salvo la baja de la edad de imputabilidad, prácticamente todas las demás propuestas habían sido incorporadas a la legislación antes de la consulta popular, entre 2010 y 2014 [13]). Si, desde una perspectiva distinta, asumiéramos que la seguridad es una necesidad humana y también una función del ordenamiento jurídico, afirmar la existencia de un derecho a la seguridad se opone a la noción de "seguridad en los derechos" (Baratta, 2004). En otras palabras, al contrario de la inspiración de las sucesivas reformas e iniciativas, parece necesario incorporar a la reflexión la cuestión de su impacto social y jurídico, en tanto que privilegiar un supuesto derecho a la seguridad afecta negativamente la seguridad en los derechos. El mecanismo cuyas características debemos esclarecer, para que las alternativas no contribuyan a potenciar la estafa de etiquetas, corre con una ventaja: usa un lenguaje protector -el de los derechos - y lo pone al servicio de fines represivos, contribuyendo al desarrollo expansivo de limitaciones de derechos. Por otro lado, el empleo populista del lenguaje de los derechos para calificar cualquier interés, bastardiza los derechos [14].

Lo tercero: La protección de la inviolabilidad del domicilio, en los términos del artículo 11 de la Constitución, es parte del edicto perpetuo (Jiménez de Aréchaga, 1946). Está en el texto constitucional desde 1830 y con idéntica redacción a la actual desde 1917. Habilitar al legislador a que deje sin contenido protector el primer inciso del artículo 11 en relación a los allanamientos nocturnos, que es lo que propone la iniciativa de reforma, es una decisión que reclama un debate robusto acerca de la relevancia de aquellos contenidos que han permanecido inalterados en la historia constitucional uruguaya.

Lo último (sin perjuicio): también debe ser tema de un debate inclusivo y bien informado el impacto que tienen, en la comprensión del derecho y sus funciones, la importación o trasplante de modelos, programas y conceptos jurídicos que se incorporan a la legislación nacional, o que orientan nuevos diseños y prácticas institucionales [15]. El fomento de la unificación de las policías locales y la creación de guardias nacionales constituye un modo de recrear un cuerpo militarizado capaz de actualizar la ideología de la seguridad nacional en versión policial (en la medida que sus funciones son de seguridad pública interior). Iniciativas como la que ahora se plebiscita [16], cuya inspiración coincide con la política exterior de Estados Unidos hacia América Latina (Zaffaroni, 2011: 546; Rial, 2014: 34) [17] y que, a su vez, son resistidas por sectores nacionalistas de los ejércitos [18], nos plantean un dilema. ¿Cómo identificar alternativas a estas dos direcciones? ¿Está disponible una forma de orientar las respuestas institucionales a fenómenos que reúnen notas locales y globales, que no resigne la independencia del país y que, a la vez, no fortalezca comprensiones nacionalistas de la soberanía?

* Prof. Filosofía y Teoría General del Derecho. Facultad de Derecho, UdelaR.

Notas:

[1] Actas de la Comisión de Constitución y Legislación de la CSS. 20 de marzo de 1972. Carpeta N° 199, Distribuido N° 88.

[2] Representativos de la casi totalidad de los profesores titulares de derecho constitucional, derecho administrativo, derecho penal y derecho procesal de la Universidad de la República.

[3] Se relevaba entonces la necesidad de sancionar leyes interpretativas de la constitución y otras que actualizaran soluciones para enfrentar "hechos nuevos que complican la convivencia social". En el mismo sentido, apoyado en el argumento de la intangibilidad de las bocas de droga que se benefician de la nocturnidad, en tiempos recientes se ha promovido la misma iniciativa que en 1972 ejemplificaba los escollos para la efectividad policial señalando, como lo hacía el ministro Rovira, que "la misión de vigilancia y seguridad de las bases y demás instalaciones de la infraestructura como la Cárcel del Pueblo se alivia durante la nocturnidad".

[4] Diario de Sesiones de la CSS, 26 y 27 de junio de 1972. Tomo 278: pp. 148, 154, 182 y 193.

[5] "En la subversión, forma irregular de la guerra, el enemigo detenido, en función de los beneficios limitativos de la pena (libertad provisional, condicional, anticipada) o de las facultades extraordinarias de la Suprema Corte (libertad por gracia), vuelve a su puesto de combate" (punto N° 7 de la exposición del Ministro Rovira). Al respecto Jiménez de Aréchaga sostuvo: "De los sustitutos que se cita, solamente uno, el de la libertad provisional, es regulado por un texto constitucional (artículo 27). El artículo 27 de la Constitución no impone a los jueces la liberación del acusado mediante fianza, sino que simplemente los faculta para ordenarla. En consecuencia, nada impide que la ley haga cesar los beneficios de la libertad condicional y de la libertad anticipada tratándose de ciertos delitos (...). No creo que el instituto arcaico de la gracia pueda crear dificultades en esta materia. Para que no fuera así habría que imaginar que la Suprema Corte puede liberar por acto de gracia a quienes conspiran contra la seguridad del Estado. En tal caso, el defecto no estaría en el sistema jurídico" (Diario de Sesiones de la CSS, 26 y 27 de junio de 1972. Tomo 278: p. 193).

[6] La iniciativa propone aprobar una disposición transitoria para que mientras no se apruebe una ley que establezca cuáles son esos "determinados delitos", la desaplicación de los institutos liberatorios afecte a los casos de violación, abuso sexual, rapiña, copamiento, extorsión, secuestro, homicidio con circunstancias agravantes especiales y con circunstancias agravantes muy especiales, trata de personas, delitos de tráfico de estupefacientes. Se agrega que la libertad anticipada tampoco será aplicable cuando se haya acordado con el Ministerio Público una pena de cumplimiento efectivo en el marco de un proceso abreviado. El listado de figuras coincide casi totalmente con el previsto en la ley 19.653, aprobada en agosto de 2018. Las diferencias son guiños ideológicos orientados a satisfacer clamores (o agendas) de grupos más o menos identificados con el partido del gobierno que promovió la iniciativa legislativa: la ley 19.653 también excluyó de los institutos liberatorios a los condenados por lavado de activos y a los condenados por delitos de lesa humanidad. La estrategia recuerda aquella propuesta de incorporar en la ley de procedimientos policiales una disposición interpretativa del artículo 11 de la Constitución que incluyera la referencia a "jefe o jefa de hogar" para habilitar el allanamiento nocturno. En efecto, en 2006 el Poder Ejecutivo envió al parlamento el proyecto de ley de procedimientos policiales, en el capítulo "allanamiento y registro domiciliario", el artículo 124 del proyecto establecía: (Principio general).- Entre la salida y la puesta del sol, solamente se podría ingresar a una morada con orden escrita del juez competente. En horas de la noche, además de la orden judicial, se requiere el consentimiento de la persona adulta jefe o jefa de hogar (Artículo 11 de la Constitución de la República).

[7]  Y antes las leyes 15.859 aprobada en 1987 (que estableció la prisión preventiva cuando el hecho "hubiere causado o pudiera causar, a juicio del Magistrado, grave alarma social") y 16.349 aprobada en 1993 (que reimplantó las medidas de seguridad eliminativas, que habían sido derogadas por la ley de amnistía en 1985); y, posteriormente a la ley de seguridad ciudadana, otras disposiciones de otras leyes (la "ley de urgencia" 17.243, por ejemplo, aprobada en 2000, aumentó los mínimos -derogados en 2005 por la ley de humanización del sistema carcelario- en la pena de la tentativa de rapiña y para algunos tipos de hurto, entre otras medidas).

[8] Con financiamiento del BID.

[9] Las declaraciones que han hecho algunos juristas y algunos políticos que observan que la iniciativa contiene elementos que son materia legislativa eluden la consideración de la relevancia de incluir en la Constitución un programa político expansivo del poder punitivo.

[10] Esta concepción supuso el cambio del enfoque de la seguridad centrado en el Estado hacia la protección del sujeto para quien se crea esa seguridad. Con ello, la seguridad refiere no solo a la ausencia de violencia física sino, a la garantía de derechos, oportunidades y calidad de vida de los individuos, condiciones afines al bienestar y desarrollo integral de cada ser humano. Las concepciones de la seguridad han pasado de la idea clásica de la protección del Estado-nación a enfocarse en la garantía del desarrollo humano como arma contra la inseguridad. Pero, a su vez, en tanto el concepto de seguridad humana está ligado al de desarrollo humano, depende de la satisfacción de las necesidades esenciales que garanticen el adecuado desarrollo del individuo dentro de la sociedad (Ariza, 2010: 39). Se cuestiona, teniendo en cuenta lo anterior, que América Latina sea una región en la cual el modelo de seguridad humana tenga aplicabilidad, a la luz de los problemas en materia de desarrollo como pobreza, inequidad, violencia y acceso a derechos básicos, entre otros (Ariza, 2010: 48). En ese sentido, el pasaje de concepciones clásicas de la seguridad a concepciones apoyadas en la seguridad total del individuo se acerca más a una retórica entonada con los términos de la cooperación internacional que a un cambio de prácticas institucionales.

[11] "Gobierno instaló Mesa de Seguridad y Convivencia Ciudadana enmarcada en Diálogo Social": https://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/garcia-bonomi-seguridad-convivencia-dialogo-social, 20.09.2016.

[12] El documento de consenso de la Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública fue suscrito en agosto de 2010.

[13] Me refiero a las leyes 18.771, 18.777, 18.778 y 19.055. A su vez, en marzo de 2013 el Poder Ejecutivo había remitido a la Asamblea General el proyecto de Código de Responsabilidad Infraccional Adolescente (CRIA), elaborado por la comisión especial creada por la ley 19.055. A propósito de las carencias o insuficiencias que diagnostican los promotores de las reformas de emergencia, a las que hacíamos referencia en la primera pregunta, es interesante incluir en el panorama de continuidades las afirmaciones que, en el mensaje a la Asamblea General, realiza el Poder Ejecutivo cuando envía el proyecto que culminó en la aprobación de la ley 19.055. Señala que la norma tiene la finalidad de resolver, frente a casos que "generan alarma social", una carencia "que el sistema de justicia penal de menores ha evidenciado en los últimos años (...) la creciente violencia ejercida por adolescentes en determinados eventos delictivos, y por otro lado, las insuficiencias que desde el punto de vista de la contención y la rehabilitación ha demostrado este sistema. De esta manera, un acotado número de casos, definido y caracterizado por la violencia y la alarma social que generan, tendrá como correlato una firme y ponderada respuesta del sistema penal juvenil...".

[14] "La gente tiene que decidir poniendo en primer lugar el derecho a vivir sin miedo. Este mecanismo es a prueba de las peleas de los políticos. Asegura cambios al otro día de las elecciones del año que viene y se da una visión de parar la mano en esto que estamos viviendo" (Larrañaga, Conferencia de prensa en ocasión del lanzamiento de la recolección firmas, 22.05.2018). "La seguridad pública es un derecho humano (...) es un derecho de la gente" (Documento de consenso de la Comisión Interparidaria de Seguridad Pública, 10.08.2010).

[15] La circulación de fuentes, la importación y el trasplante ocurren por diversos mecanismos, vinculados al uso de la legislación comparada, a las facultades interpretativas de los tribunales, a las construcciones de los juristas, a las políticas de cooperación, etc. Una práctica de creación de derecho vinculado a lo anterior es la sanción de leyes como consecuencia de compromisos asumidos por el Estado en tratados internacionales vinculados a esos fenómenos globales que son el centro de las amenazas a la seguridad: armas, corrupción, terrorismo, crimen organizado, lavado de activos, drogas, trata de personas (las respuestas normativas, en general, incorporan circunstancias agravantes, criminalizan los actos preparatorios, entre otras técnicas expansivas del aparato penal), y que remiten al problema de la "crisis del derecho penal" (Fernández, 2014; Zaffaroni, 2006; Donna, 2006).

[16] El tema de la creación de una guardia nacional no es nuevo. Tenemos una policía nacional militarizada -la Guardia Nacional Republicana-, que depende directamente del Ministro del Interior desde 2010. La Guardia Nacional, que había sido propuesta en 2009 por Jorge Larrañaga, fue creada en el presupuesto quinquenal aprobado por la ley 18.719. En 2016 Larrañaga presentó un proyecto de ley, cuyo texto era igual al que se va a plebiscitar (modificación del numeral 7 del art. 85 e incorporación de una disposición transitoria). La exposición de motivos del proyecto hacía referencia al crimen organizado, el tráfico de drogas, las rapiñas, los homicidios, como fenómenos frente a cuyo crecimiento la Policía Nacional no ha tenido capacidad de respuesta adecuada.

[17] "...las fuerzas armadas ostentan niveles de confianza y credibilidad ampliamente superiores a la policía en prácticamente toda América Latina. Si este proceso enfrenta alguna resistencia, no proviene ésta, por lo general, de los estamentos políticos -cuyo incentivo para involucrar a los militares en la seguridad pública es bastante obvio-sino de la propia institución militar, usualmente recelosa de entrar en fricciones constantes con la sociedad y de exponerse a los peligros de corrupción que acechan en la lucha contra el crimen organizado. Es casi seguro que la persistencia de altos niveles de criminalidad conducirá en muchos países a legitimar un dilatado papel militar en el combate a la inseguridad y al crimen organizado, como lo vemos hoy en México o en el norte de Centroamérica" (Casas, González y Mesías, 2018: 30).

[18] Tres referencias a discursos pronunciados por el General (R) Manini Ríos en los últimos años: a) "...detrás de quienes atacaban a las Fuerzas Armadas, de quienes buscaban debilitarlas, de quienes buscaban destruirlas, suplantarlas por un guardia nacional, estaban los centros de poder mundial a los que Eleuterio Fernández Huidobro combatió toda su vida" (discurso del Comandante en Jefe del Ejército Manini Ríos en el entierro del Ministro de Defensa, 05.08.2016); b) "...ser artiguista hoy implica no renunciar a la defensa de nuestro suelo, significa negarnos a ser meros ejecutores de una agenda, de un libreto elaborado en otras latitudes, generosamente financiado por los centros de poder mundial, que busca fragmentarnos, que busca tribalizarnos, que buscar debilitar o destruir a nuestras instituciones, que busca dejarnos inermes, dejarnos indefensos ante cualquier agresión" (discurso del Comandante en Jefe del Ejército pronunciado el 18.05.2018); c) "...las falsedades de burócratas incapaces de ver la realidad, enceguecidos en su soberbia o atrapados en sus prejuicios ideológicos, y la acción de aquellos que lucran con la confrontación, convertidos en peones bien pagos de los centros de poder mundial" (discurso difundido en la web del Ejército el 13.03.2019, al día siguiente de su cese como comandante en jefe).

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